Paradygmat Lewiatana

Jak ważną dziedziną życia gospodarczego jest spółdzielczość, świadczy między innymi fakt przyznania Nagrody Nobla w 2009 roku Elinor Ostrom za badania nad wspólnotami i spółdzielczością. Dowiodła ona w swych badaniach, że w dłuższej perspektywie efektywność zarządzania i gospodarowania wspólnotowego może być wyższa niż w systemie komercyjnym, bowiem prowadzi do optymalizacji ludzkich decyzji. Z kolei ONZ proklamowała rok 2012 rokiem spółdzielczości, żeby pokazać szerokiej opinii społecznej walory tego ruchu. W deklaracji organizacja zwróciła się wprost do rządów, by dokonały one przeglądu własnego ustawodawstwa pod kątem, czy nie stanowi ono bariery w rozwoju ruchu spółdzielczego w ich krajach. Tak między innymi postąpiła władza ustawodawcza w Polsce, która przygotowała dwa projekty prawa spółdzielczego. Mają one swoich zwolenników jak i przeciwników. Prawnicy zaś wytykają elementarne i kardynalne błędy w sztuce tworzenia prawa.

Już w pierwszym zdaniu do uzasadnienia do projektu ustawy o spółdzielniach można przeczytać dlaczego zdecydowano się na przyjęcie nowego prawa. Według projektodawców dotychczasowe prawo było ponad trzydzieści razy nowelizowane, co miało mieć na celu dostosowanie tego prawa do zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych. W rzeczywistości praktyka wyglądała i wygląda inaczej. Zmiany prawa nie doprowadziły do poprawy efektywności działania spółdzielni w nowych warunkach ustrojowych. Co gorsza, nowelizacje zamiast ulepszyć regulacje uczyniły w nich wyłomy w postaci luk w prawie, pozwalając na dużą swobodę jego interpretacji, rodząc w ten sposób kolejne wątpliwości.

Jakby tego było mało, prawo spółdzielcze nie jest jedynym źródłem prawa, a na cały system składa się szereg aktów szczególnych, normujących takie zagadnienia jak banki spółdzielcze, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, czy też spółdzielnie mieszkaniowe.

W świetle takiego stanu faktycznego i prawnego zdecydowano o przyjęciu całkowicie nowego prawa. W ocenie jego pomysłodawców (posłów PO), to ni mniej ni więcej, ale właśnie względy pragmatyczne przemawiają za przyjęciem rozwiązania, zgodnie z którym nowa ustawa o spółdzielniach powinna zawierać wyłącznie regulacje ogólne, dotyczące spółdzielni wszystkich rodzajów, kwestie zaś szczegółowe powinny być regulowane w odrębnych ustawach. Podkreśleniem tego stanowiska ma być między innymi powrót do historycznej nazwy ustawy o spółdzielniach, uchwalonej przez Sejm II Rzeczypospolitej w 1920 roku, która też nie zawierała postanowień szczegółowych.

Według projektodawców nowa ustawa spowoduje skutki finansowe dla budżetu państwa związane z funkcjonowaniem Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej i Odpowiedzialności Zawodowej. Nowe regulacje pozostają bez związku z prawem europejskim.

Posłowie PO zgłosili także projekt zmian w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. W ich ocenie kolejne nowelizacje oraz liczne interwencje Trybunału Konstytucyjnego uczyniły obecnie obowiązującą Ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych bardzo skomplikowaną i nieczytelną. Nie przeszkodziło to jednak projektodawcom oparcie swoich propozycji normatywnych w znacznej mierze na obecnej ustawie i powtórzenia tych rozwiązań, które w praktyce nie wywoływały zastrzeżeń.

Najważniejsza zmiana dotyczy relacji członków, spółdzielni, właścicieli i wspólnoty mieszkaniowej. Wielu ekspertów krytycznych do projektu nowej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych podkreśla, że nowe prawo prowadzi do faktycznej likwidacji spółdzielni, których miejsce zajmą wspólnoty. Jako przykład podają okoliczność, że gdy tylko jedna osoba wystąpi do spółdzielni o wyodrębnienie lokalu, to ta musi tak uczynić i, co gorsza (według niektórych), ten stan jest nieodwracalny.

Zdaniem Lidii Staroń, posłanki Platformy Obywatelskiej i zarazem posła sprawozdawcy obu ustaw spółdzielczych, w obowiązującym prawie spółdzielczym niewystarczające są regulacje dotyczące praw członków spółdzielni, przepisów wspólnych dla zarządu i rady nadzorczej, przepisów o lustracji oraz o związkach spółdzielczych i Krajowej Radzie Spółdzielczej. Z tym poglądem zgadza się prawie całe środowisko spółdzielców, nie mówiąc już o prawnikach.

Jednak część prawników podnosi zarzut dotyczący innej sfery. Profesor Henryk Cioch, prawnik, adwokat oraz znawca polskiego prawa spółdzielczego, alarmuje, że projekty - w jego ocenie - są sprzeczne z Konstytucją RP i naruszają podstawowe zasady spółdzielcze oraz deklarację o tożsamości spółdzielczej, zawartą w zaleceniu nr 193 Międzynarodowej Organizacji Pracy z 2002 roku. W swojej ekspertyzie z grudnia ubiegłego roku wylicza wady projektowanego prawa. Jako koronny dowód wskazuje na art. 3 projektu, w którym mowa jest o tym, iż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków w związku z art. 123, który reguluje nadzór. Stanowi on, że spółdzielnie i związki spółdzielcze podlegają nadzorowi właściwych ministrów, z wyjątkiem banków spółdzielczych, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, które na podstawie odrębnych przepisów podlegają nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego. Profesor Cioch stawia pytanie, dlaczego państwo chce kontrolować
własność prywatną? Nie znajduje na to odpowiedzi. Nie można jej też znaleźć w uzasadnieniu do projektu ustawy o spółdzielniach.

Niepokój profesora udziela się wielu osobom i środowiskom. Przykładowo prezes Business Center Club Marek Goliszewski w liście do prezydenta Komorowskiego wyraża obawę działaniami mającymi na celu zepchnięcie na margines sektor spółdzielczy. „Obserwujemy psucie prawa i tworzenie aktów niekonstytucyjnych oraz szkodliwych dla spółdzielczości, jak i dla stanowienia prawa” - czytamy w liście Marka Goliszewskiego. Jeszcze większa obawa powstaje po lekturze opinii na temat ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych autorstwa dr hab. Małgorzaty Bednarek, przygotowanej na wniosek Biura Analiz Sejmu. „Opiniowany projekt ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wykazuje na tyle niski poziom pod względem merytorycznym, tj. w zakresie treści proponowanych rozwiązań normatywnych, jak również z punktu widzenia zasad prawidłowej techniki prawodawczej, że nie powinien stanowić dalszych prac legislacyjnych” - pisze Małgorzata Bednarek. Autorka wskazuje miejsca, które nie tyko są kontrowersyjne, ale i niezgodne z polskim prawem: -
„Ponad 20 przepisów projektu jest lub może być uznanych za niezgodne z konstytucją (art. 2, 32, 58, 64 i art. 165 konstytucji), co trzeba uważać za liczbę wręcz rekordową” - stwierdza w głównych tezach opinii. I dalej dodaje: - „Liczba przepisów projektu, które budzą co najmniej wątpliwości co do ich konstytucyjności, a także inne liczne wady merytoryczne i techniczno-prawne projektu dają podstawy do postawienia tezy, iż projekt w całości ma charakter niekonstytucyjny z powodu naruszenia zasady rzetelnej legislacji (art. 2 konstytucji)”.

Tego rodzaju zagrożeń nie widzi posłanka Lidia Staroń, a wręcz przeciwnie: „Zwiększą się prawa członków spółdzielni kosztem organów spółdzielni. W związku z tym proponuje się rozszerzenie z jednej strony praw członków, zwłaszcza w zakresie dostępu do dokumentów spółdzielni, z drugiej zaś rozszerzenie odpowiedzialności cywilnej i karnej członków zarządu i rady nadzorczej, niepołączalność stanowisk w spółdzielni i w strukturach ponadspółdzielczych, powoływanie lustratorów przez organ państwowy, usytuowany przy ministrze finansów”.

Jak więc wytłumaczyć podążanie drogą, którą duża cześć ekspertów i prawników uważa za błędną? Wyjaśnienie podaje w wywiadzie udzielonym dla magazynu spółdzielczego „Tęcza Polska” Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego. Jego zdaniem przyczyna tego stanu rzeczy leży w hołdowaniu przez polskich polityków paradygmatowi lewiatana, czyli mitycznego potwora, który wyłonił się z otchłani i w jednej ręce trzymał miecz a w drugiej pastorał, i strzegł w ten sposób społeczeństwa.

„Dziś wielu polityków uważa się, że są w głowie tego lewiatana i że są najmądrzejsi. Reszta ludzi powinna ich słuchać” - mówi Jerzy Stępień w wywiadzie. Wyjaśnia, że to przekonanie w klasie politycznej jest tak silne, że tylko oni wiedzą jak najlepiej uszczęśliwić społeczeństwo.

Z powyższym poglądem zgadza się Alfred Domagalski, prezes Krajowej Rady Spółdzielczej (KRS): - Gdzieś w podświadomości jest mocno zakodowane, że spółdzielczość to przeżytek komunistyczny i widać to w propozycjach prawnych. Niestety wiele osób do dziś uważa, że spółdzielnia była właściwą formą w okresie PRL-u - wyjaśnia prezes KRS.

Tymczasem idea spółdzielczości nabrała po kryzysie 2008 roku szczególnego znaczenia i nowego wyrazu. Jak podkreśla prezes Domagalski, te walory zostają na nowo odkryte: - Kryzys uświadomił, że budowanie strategii rozwoju świata w oparciu wyłącznie o komercyjne wielkie korporacje przynosi poważne zagrożenia. Chciwość menedżerów i zarządzających doprowadziła do największego po II wojnie światowej kryzysu. I dlatego świat intelektualny uznał, że trzeba zdywersyfikować system gospodarczy, że trzeba maksymalnie zabezpieczyć partycypację ludzi w systemie gospodarczym, aby mieli większy wpływ - tłumaczy.

A jak ten system powinien wyglądać we współczesnym świecie? W ocenie ekspertów wskutek wadliwych nowelizacji prawa spółdzielczego zerwana została więź ekonomiczna. Dlatego należy w pierwszej kolejności stworzyć mechanizmy wspierania akumulacji kapitału w spółdzielniach, jako że generalnie nie korzystają one z kapitału dostępnego na rynkach finansowych. Niektóre państwa mają takie wypracowane narzędzia, głównie ulokowane w systemie podatkowym.

- Zasada jest taka, że jeśli przeznaczasz wypracowaną nadwyżkę w jakimś tam procencie na niepodzielne fundusze, nie dzielisz tego między członków, to masz zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych - uważa Alfred Domagalski. - To jest także zachęta dla spółdzielni, by nie konsumowały wszystkiego, ale przeznaczały jakąś część na niepodzielne fundusze - dodaje. W ten sposób spółdzielnia buduje swoją pozycję ekonomiczną.

Kolejną ważną zmianą jest przywrócenie właściwej relacji członek i nie-członek, w tym sensie, by prawa i obowiązki obu podmiotów nie były takie same, by ci pierwsi mieli motywację do działania w ruchu spółdzielczym.

Z kolei w ocenie prof. Henryka Ciocha należy zerwać z dotychczasową, absurdalną i wręcz szkodliwą praktyką legislacyjną. Mianowicie obecnie obowiązująca Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, będąca aktem szczególnym (lex specialis) nowelizowała ustawę Prawo spółdzielcze, czyli akt ogólny (lex generalis). Tymczasem prawidłowa sztuka legislacyjna jest taka, że postanowienia specialis (szczególne) muszą mieć odpowiedni zapis (lub delegację) w akcie generalis (ogólnym), który jest źródłem prawa dla danej dziedziny rzeczy. To w nim regulowane są wszystkie zagadnienia ustrojowe i tam jest umocowanie dla wszelkich praw i obowiązków. W akcie szczególnym może być, co najwyżej ich doprecyzowanie. A nie na odwrót.

Po reformie OFE wiemy, że nawet o trudnych sprawach rząd może rozmawiać, nawet jeśli ma w swoim ręku większość sejmową. I mimo tej świadomości odbyła się niezwykle interesująca wielośrodowiskowa debata, jakiej w Polsce od wielu lat nie było. Dlaczego nie ma jej przy kolejnej strategicznej dziedzinie polskiej gospodarki, tylko wrzuca się do Sejmu akt prawny wywołujący, delikatnie mówiąc, niesmak? Czyżby dlatego, że politycy wiedzą najlepiej?

A jaki jest stan ich wiedzy widać po lekturze ustaw spółdzielczych. Że w ustawie ustrojowej (ustawa o spółdzielniach) brak słowniczka, że wprowadza się kontrolę państwa nad prywatną własnością, mimo że Konstytucja RP ją chroni, że język legislacyjny jest niechlujny i nieostry, że przepisy są nieżyciowe i zamiast reformować ludzie będą szukać sposobu jak je obejść. Eksperci już wskazują, że takim ratunkiem będzie spółdzielnia europejska. Po co więc dawać powody do in fraudem legis? I mimo zapewnień projektodawców, że nowe ustawy dają nową jakość, trudno w to uwierzyć. No, chyba że te akty prawne są tak innowacyjne w swojej treści i formie, że zwykli zjadacze chleba - nie mówiąc o prawnikach - nie rozumieją celów ich projektodawców.

I ostatnia sprawa to koszty. W ocenie projektodawców nowe ustawy spółdzielcze nie generują kosztów. Czyżby? Czy stanowienie prawa złej jakości nie jest już zbyt dużym kosztem samym w sobie? Zupełnym kuriozum legislacyjnym była i nadal jest utrzymywana praktyka wprowadzania do prawa zmian, które wcześniej zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, albo zostały zdezawuowane przez Sąd Najwyższy lub Naczelny Sąd Administracyjny. Politycy szastają na lewo i prawo pieniędzmi obywateli oraz przedsiębiorstw, jakby stanowienie prawa kiepskiej jakości miało być stymulatorem wzrostu gospodarczego. Im gorsze, tym częstsze zmiany, tym więcej zamieszania na rynku i tym częściej firmy oraz ludzie coś muszą zmieniać i płacić za to. Czy w ten sposób politycy chcą pokazać, że ich działalność jest niezbędna, bo bez niej PKB Polski mógłby być niższy niż jest? Ale to już logika lewiatana, niedostępna zwykłym śmiertelnikom, także prawnikom.

Jacek Strzelecki
Gazeta Bankowa