Samorząd - inwestor o rosnącym znaczeniu

Samorząd terytorialny ma w Polsce coraz wyższą pozycję i coraz dalej idącą samodzielność. Od kilkunastu lat może swobodnie realizować własną wizję rozwoju, ustalając hierarchię potrzeb lokalnych i miejscowego inwestowania.

Urzędy gmin, miast i regionów stały się poszukiwanymi przez firmy inwestorami i kształtują dużą część rynku budowlanego.
_ Rybnik zawsze aspirował do roli centrum subregionu, dlatego w naszej wizji jest tworzenie miasta atrakcyjnego także dla mieszkańców okolicznych miejscowości _ - mówi Adam Fudali, prezydent Rybnika. _ Aby zatrzymać młodych ludzi, inwestujemy tak, aby nasze miasto było atrakcyjne także dla nich. I przyznam, że to się nam udaje. _

Wydatki poniesione na infrastrukturę techniczną na jednego mieszkańca w latach 2005-07 wyniosły w Rybniku 1085 zł. To trzeci wynik w Polsce wśród miast na prawach powiatu.

Opole na czele

"Etatowy" lider rankingu Wspólnoty, pisma samorządu terytorialnego, w kategorii miast wojewódzkich - Warszawa - został w poprzednim badaniu zdetronizowany przez Poznań. W najnowszym na pozycję lidera w brawurowy sposób wdarło się Opole. Warszawa zajmuje trzecie miejsce, a wyprzedza ją stolica Wielkopolski.

Wieloletni lider z początku bieżącej dekady - Katowice - spadł już na siódmą pozycję. Jednak w ub. roku plan wydatków na inwestycje w Katowicach wynosił aż 270 mln zł.

Wśród miast na prawach powiatu tradycyjnie liderem jest Płock. Na drugie miejsce wspiął się Konin, spychając na trzecią pozycję Rybnik, wicelidera z poprzedniej edycji.

Analizując dane dotyczące wydatków inwestycyjnych, zauważymy, że od 2004 r. inwestycje samorządowe cały czas rosły.

Dynamika w roku 2006 była wręcz imponująca, zanotowano wzrost o ponad 1/3 w porównaniu z rokiem poprzednim.

Wprawdzie w tym czasie zwiększyły się ceny materiałów i usług budowlanych, co nieco fałszuje statystykę, ale tak czy owak dynamika była wysoka i utrzymywała się także w 2007 r. Wpływ na to miały: doskonały stan całej gospodarki i ogromne możliwości dofinansowania inwestycji samorządowych z funduszy europejskich.

Czy kryzys będzie miał duży wpływ na samorządowe inwestycje?
_ Właśnie w dobie kryzysu powinniśmy jak najwięcej inwestować, bo po pierwsze to metoda na walkę z dekoniunkturą, a po drugie w tym czasie możemy niektóre rzeczy zrobić taniej _- argumentuje Zygmunt Frankiewicz, prezydent Gliwic.

W co samorządy inwestują? Ponad połowa inwestycji wojewódzkich i powiatowych, a także ponad dwie trzecie wszystkich inwestycji gminnych to wydatki na szeroko rozumianą infrastrukturę techniczną.

Zdecydowanie najważniejszym działem inwestycji samorządowych pozostają drogi i komunikacja, wyprzedzając wydatki na gospodarkę komunalną.

Jak się montuje finanse

Inwestować można, o ile budżet pozwala, a wiadomo, że dochody samorządów nie są w stanie pokryć zaplanowanych wydatków.

Nic dziwnego, że prawie 25 proc. środków na inwestycje samorządy czerpały z różnego rodzaju dotacji. Wyraźny trend to coraz większy udział wsparcia z Unii Europejskiej (w miastach na prawach powiatu ponad 80 proc.) i z roku na rok malejąca pomoc budżetu państwa.

Ostatnio pojawiły się niespotykane możliwości skorzystania ze środków finansowych UE na lata 2007-13. Polska ma do dyspozycji ponad 11 mld euro na drogi, 2 mld na rozwój komunikacji miejskiej i 3 mld na usprawnienie gospodarki wodno- ściekowej. Do tego dochodzą kwoty mniejsze z innych programów i funduszy.

Niestety, mocny złoty i wzrost kosztów inwestycji wymuszą na władzach rządowych i samorządowych konieczność zwiększenia wkładu własnego. Dodatkowym impulsem inwestycyjnym - szczególnie dla 6 miast - są (będą?) plany związane z Euro 2012. Pozyskanie unijnego wsparcia wcale nie jest łatwe. Po pierwsze trzeba umieć skonstruować projekt, który zyska akceptację Brukseli. Po drugie trzeba mieć w miejskiej kasie środki co najmniej na udział własny.

Banki oferują samorządom stosunkowo korzystne rozwiązania kredytowe - to dobrzy, stabilni klienci. Wybierając bank, trzeba jednak pamiętać o obowiązkach, jakie wynikają z Prawa zamówień publicznych.

Gmina czy powiat nie mogą dowolnie wybrać banku, w którym chciałyby zaciągnąć pożyczkę - muszą zorganizować przetarg lub skorzystać z innego trybu udzielenia zamówienia. Ponadto kredyt wiąże się z dodatkowymi kosztami. Dlatego ciekawą alternatywą dla tego rozwiązania może być emisja obligacji.

_ W realizacji naszej strategii rozwoju miasta pomogły nam dyrektywy unijne i wykorzystanie unijnego wsparcia finansowego _ - potwierdza prezydent Fudali._ No i mieliśmy oryginalne i skuteczne pomysły na pozyskanie środków na udział własny. _

Prawdziwym wyzwaniem dla rybnickiego samorządu była i jest nadal budowa systemu kanalizacji sanitarnej. Obejmuje 17 dzielnic oraz dwie sąsiednie gminy.

Podstawowym zadaniem jest budowa 540 km (sic!) kanalizacji i 68 przepompowni ścieków. W 2001 roku był to największy projekt o wsparcie z Funduszu Spójności podpisany w Polsce, jeden z największych w Europie. Unijna dotacja wynosiła 71,3 mln euro.

_ Jednak wartość kosztorysowa projektu sięgała 127 mln euro. A więc na tę różnicę środki musiało znaleźć miasto _ - wspomina Fudali. _ Powstał pomysł emisji obligacji gminnych, wówczas rozwiązania unikatowego i prekursorskiego w Polsce. Udało się i w trzech emisjach uzyskaliśmy ok. 100 mln zł. _

Miasto systematycznie wykupuje obligacje. Cała operacja zakończy się w 2017 roku. Później obligacje przychodowe wyemitowały miejskie wodociągi w Bydgoszczy oraz MPK w Łodzi. Szacuje się, że zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego w obligacjach wynosi ponad 4 mld zł.

Złe prawo, ale prawo

Samorządowcy ubolewają nad tym, że w cenach inwestycji samorządowych widać koszty braku zaufania. Mogliby te same efekty uzyskiwać przy znacznie mniejszych wydatkach. Tak jak się dzieje w instytucjach, gdzie nie ma ograniczeń wynikających z zamówień publicznych.

W poznańskim magistracie jako główną przeszkodę w inwestowaniu podają niedostosowane do potrzeb regulacje ustawowe, ich nadmiar albo brak, a także procedury wydłużające cały proces inwestycyjny. Pewnym utrudnieniem jest niestabilność rynku usług budowlanych, brak oferentów w przetargach, wydrenowany rynek pracy.

_ Przez 10 lat prowadziłem firmę prywatną i decyzje podejmowało się szybko i prosto _ - twierdzi Fudali. _ Myślałem, że tak samo jest w samorządzie, a tymczasem... _ Mamy bzdurne, nieżyciowe przepisy. Trzeba mieć minimum zaufania do samorządów, nie wszyscy są nieuczciwi. Udręką bywają zapytania do specyfikacji przetargowej (zdarza się, że jest ich kilkaset). Skomplikowane przepisy nie tylko wydłużają procedury zamówień publicznych, ale także mocno podnoszą koszty całego przedsięwzięcia.

Według szacunków Ministerstwa Infrastruktury, mniej więcej 1/3 inwestycji przewidzianych do realizacji w Polsce będzie wymagała zaangażowania kapitału prywatnego. Jego pozyskaniu miała sprzyjać Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP). Niestety, przepisy te są martwe od momentu uchwalenia w 2005 r. Mieliśmy niemal pierwsi w Unii ustawę, ale nie zrealizowaliśmy ani jednego projektu metodą PPP.

Z jednej strony w przepisach PPP były błędne, wręcz złe regulacje, po drugie nadmierny rygoryzm nakazywał opracowanie czasochłonnych i kosztownych analiz. Jeśli dodać zły klimat dla współpracy administracji publiczno-samorządowej z kapitałem prywatnym, to zerowe efekty nie dziwią. Jest jednak nadzieja, że znowelizowane jesienią ub. roku przepisy Ustawy o PPP pozwolą uruchomić kapitał prywatny.

_ Partnerstwo Publiczno-Prywatne to instrument, który może być prorozwojowym impulsem właśnie teraz, w trudniejszych czasach _ - uważa Adam Szejnfeld, sekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki. _ Daje bowiem szanse wykonania zadań publicznych nawet wtedy, kiedy się nie ma w całości lub w części możliwości ich zrealizowania i te możliwości pozyskuje się właśnie od podmiotu prywatnego. Przy okazji pozwala zaoszczędzić własne środki, które można przeznaczyć na przedsięwzięcia, jakich nie da się zrobić za prywatne pieniądze. _

Przedsiębiorcy i jednostki publiczne potrafi ą wykorzystywać dostępne instrumenty prawne, aby współpracować finansowo, unikając nazywania tego PPP. Przy budowie kompleksu handlowego powstaje nowa sieć drogowa łącząca obiekt z istniejącymi ulicami, modernizowana jest sieć wodnościekowa itp. Miasto omawia z inwestorem zakres tych robót, dodaje swoje fragmenty, w efekcie powstaje nowa infrastruktura, której kosztami podzielili się inwestor prywatny i samorząd lokalny. Drogi wykonały podmioty prywatne, a są własnością miasta.

Ot, partnerstwo bez partnerstwa...
Innym pomysłem jest wykorzystanie części przepisów zamówienia publicznego w kwestii tzw. koncesji na roboty budowlane. Wykonawca zobowiązuje się wykonać obiekt (np. podziemny parking), z tym że zamiast wynagrodzenia, uzyskuje prawo do jego eksploatacji przez określony czas, a także prawo do pobierania opłat od użytkowników. Po upływie umówionego okresu obiekt przechodzi na własność samorządu. Pomocą dla inwestycji samorządowych ma być odrolnienie gruntów rolnych w miastach i udostępnienie terenów dla procesów inwestycyjnych.

Nowelizację ustawy zawetował prezydent, ale weto odrzucono.

A prawie 30 proc. terenów w Warszawie to, jak twierdzą stołeczni urzędnicy, grunty rolne. Pola stanowią ponad 50 proc. powierzchni Wilanowa i Białołęki. Najmniej jest ich w lewobrzeżnym centrum stolicy: w Śródmieściu, na Woli i Ochocie. Czy w związku z tym czeka nas boom inwestycyjny, mimo kryzysu? Możliwości inwestowania, jakie stoją przed samorządami, są olbrzymie, a władzom - będącym stale pod społeczną kontrolą mieszkańców i czującym presję ich potrzeb - zwykle nie brakuje determinacji do inwestowania nawet wbrew trudnościom.

_ Czy Poznań jest dobrym, poprawnym inwestorem? Najlepszym z możliwych! _ - odpowiada Ryszard Grobelny, prezydent Poznania. I skromnie nie uzasadnia odpowiedzi.

_ Nawet gryząc ziemię, samorząd realizuje inwestycje, nie zważając na kłopoty finansowe _ - dopowiada Zygmunt Frankiewicz, prezydent Gliwic. _ I do tego bardzo często swoimi inwestycjami zachęca i prowokuje do inwestowania podmioty prywatne. I tu jest efekt synergii. _

Tadeusz Gańczarczyk
Nowy Przemysł