Fundacja Batorego: nie wdrożyliśmy w pełni konwencji ONZ przeciw korupcji

Polska podpisała Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC) w 2003 r., a ratyfikowała ją w 2006 r. W środę Fundacja Batorego przedstawiła wyniki swojego raportu dotyczącego wprowadzania założeń Konwencji w życie. Jak ocenili eksperci Fundacji Batorego, "trzy ważne przepisy konwencji w ogóle nie zostały wdrożone".

Po pierwsze, nie wprowadzono w Polsce przepisów pozwalających na skuteczne karanie podmiotów prawnych, co nakazuje art. 26 Konwencji. Według raportu, polskie przepisy "zawierają całkowicie chybione uregulowanie odpowiedzialności osób prawnych za czyny zagrożone karą".

Przewidują bowiem, że "podmiot zbiorowy podlega karze tylko wówczas, gdy uprzednio ukarana została reprezentująca go osoba (ale muszą zaistnieć jeszcze inne uwarunkowania)".

"To, uzupełnione przez bezczynność organów wymiaru sprawiedliwości, oznacza, że w Polsce ciągle obowiązuje odpowiedzialność indywidualna za czyny korupcyjne, co uniemożliwia skuteczne pociąganie do odpowiedzialności za takie czyny popełniane na ich korzyść przez osoby fizyczne" - podkreślono w raporcie.

"Ten reżim, który mamy, jest niedobry. Po prostu nie funkcjonuje i stąd trzeba tę odpowiedzialność podmiotu zbiorowego uniezależnić od stwierdzenia odpowiedzialności osób fizycznych. Trzeba te dwie rzeczy prowadzić równolegle - wtedy to będzie miało sens procesowy" - podkreślała na konferencji w Warszawie jedna z autorek raportu, dr Celina Nowak.

Jej zdaniem zanim jednak nastąpi zmiana przepisów konieczne jest wzmocnienie instytucji, które mogą złożyć wniosek o stwierdzenie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego.

Obecny na konferencji szef CBA Paweł Wojtunik mówił, że dostrzega potrzebę wprowadzenia nowych rozwiązań prawnych w tej kwestii. Przypomniał jednocześnie, że istnieje w polskim prawie ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Jak powiedział, CBA wraz Prokuraturą Generalną pracują obecnie nad ożywieniem tej ustawy; Biuro przygotowuje m.in listę spraw prowadzonych przez CBA i inne służby, które doprowadziły do skazania winnych.

Eksperci Fundacji Batorego zwrócili też uwagę na problem skuteczności sankcji, które niedostatecznie ich zdaniem karzą za działania korupcyjne.

Kolejna istotna kwestia, która - według raportu - nie została odpowiednio uregulowana, dotyczy ochrony tzw. sygnalistów, czyli osób zgłaszających nieprawidłowości, w tym korupcję, w swoim miejscu pracy.

Jak zwracają uwagę eksperci Fundacji Batorego, nie dość że przepisy Kodeksu pracy nie chronią dostatecznie takich osób, to wielu pracowników jest obecnie zatrudnionych na kontraktach innych, niż umowa o pracę, np. na podstawie umów cywilnoprawnych, czy samozatrudnienia, co pozbawia ich ochrony.

Co więcej - wytykają eksperci - z Rządowego Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014-2019 w ostatniej fazie zniknął punkt mówiący o potrzebie rzetelnej analizy sytuacji prawnej sygnalistów w naszym kraju.

Polska nie implementowała także zalecenia Konwencji, by kryminalizować bezpodstawne wzbogacenie się. Na gruncie polskiego prawa karnego taki czyn nie stanowi przestępstwa.

Ważniejsze, w ocenie ekspertów Fundacji Batorego, byłoby jednak wzmocnienie i zapewnienie większej niezależności Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Jak przypominają autorzy raportu, jednym z głównych argumentów za utworzeniem Biura była właśnie realizacja art. 36 konwencji, mówiącego o powołaniu wyspecjalizowanych służb do walki z korupcją.

"Ocena kilku lat działalności CBA pokazuje, że mimo iż ta instytucja może wykazać się sukcesami, to jednak nie jest odpowiednio zabezpieczona przed wykorzystaniem do doraźnych politycznych celów i nie uzyskuje odpowiedniego wsparcia, pozwalającego na efektywną realizację własnych zadań i podnoszenie kwalifikacji pracowników oraz funkcjonariuszy" - napisano w raporcie.

Grzegorz Makowski, szef programu "Odpowiedzialne Państwo" w Fundacji Batorego zwrócił uwagę, że ze względu na specyfikę zadań CBA nie daje się porównać do innych służb, które zajmują się przestępczością. Tłumaczył, że korupcja to bardzo specyficzny problem społeczny, zawsze podlegający dużemu upolitycznieniu. "Rozumiem tę logikę konwencji, która kładzie bardzo duży nacisk na niezależność tego rodzaju organów. Jeżeli państwo już decyduje się na utworzenie czegoś takiego, to powinno zadbać maksymalnie o niezależność tej instytucji" - podkreślił.

Dlatego też eksperci zalecają "zmiany prawne wzmacniające niezależność CBA oraz decyzje podnoszące wydolność tej instytucji (przede wszystkim zwiększenie jej budżetu)".

Według raportu niektóre z pozostałych zaleceń Konwencji przeciw korupcji wdrożono wadliwie. Jako przykład autorzy podają artykuł 18 konwencji, który zaleca penalizację handlu wpływami. Ich zdaniem, polskie przepisy nie przewidują kary za żądanie lub przyjmowanie tego rodzaju korzyści (wpływów) przez osoby niepełniące funkcji publicznych przez co z regulacji wymyka się istotny obszar zagrożeń korupcyjnych związanych z działaniami nieuczciwych przedsiębiorców, lobbystów czy innych grup interesu.