Państwo w bankach

Rządy są głęboko przekonane, że warunkiem wyjścia z obecnej recesji gospodarczej na świecie jest przezwyciężenie kryzysu finansowego, w tym przede wszystkim uzdrowienie banków. Również prezes Banku Światowego Robert Zoellich reprezentuje pogląd, że bez ustabilizowania sektora bankowego nie jest możliwe ponowne wprowadzenie gospodarki światowej na ścieżkę wzrostu gospodarczego.

...są olbrzymie. Według różnych szacunków przekraczają one 2 bln dolarów, a niektórzy analitycy mówią nawet o kwocie dwukrotnie wyższej. Problemy ze spłatą kredytów, szczególnie w USA, mają coraz częściej także pierwszorzędni dłużnicy. W pułapkę zadłużeniową wpadło też wiele gospodarstw domowych w związku z nadmiernym korzystaniem z kredytów kartowych, samochodowych, studenckich i kredytów na działalność gospodarczą. Sumaryczne straty banków amerykańskich i współpracujących z nimi brokerów, wykazane już w ich księgach, opiewają na kwotę 1,8 bln dolarów, podczas gdy ich kapitał własny wynosi tylko 1,4 bln dolarów. Praktycznie są więc one bankrutami niezdolnymi bez pomocy państwa do bezpiecznego funkcjonowania na rynku finansowym w charakterze pośredników finansowych.

W bardzo trudnej sytuacji znalazło się też wiele banków z Europy Zachodniej i z rynków wschodzących, w tym rosyjskie, ukraińskie, tureckie i krajów bałtyckich. Stało się tak nie tylko z powodu zawirowań na międzynarodowych rynkach finansowych, ale również na skutek błędnej polityki kredytowej zarządów banków i niedostatecznego nadzoru sektora finansowego ze strony władz państwowych.

W krajach, w których nie tak dawno sprywatyzowano banki, a dzisiaj sektor przeżywa olbrzymie trudności, pojawiają się głosy, iż oddanie banków w ręce prywatne było złym rozwiązaniem. Nie ma jednak przesłanek wskazujących, że państwo jest lepszym bankierem niż prywatny właściciel. Bowiem wśród banków mających problemy z utrzymaniem płynności i zachowaniem wypłacalności, które bez silnego wsparcia ze strony państwa niechybnie by zbankrutowały, znajdują się również banki państwowe. Ewidentny przykład stanowią tutaj należące do niemieckich krajów związkowych Landesbanki i kontrolowany przez państwową instytucję KfW, bank IKB w Düsseldorfie.

Od samego początku obecnego kryzysu finansowego państwa wpompowują w banki dodatkowy kapitał, otrzymując w zamian określony pakiet akcji. Na przykład w Citigroup rząd USA ma już 44-proc. pakiet akcji, a w niemieckim Commerzbanku za dokapitalizowanie go kwotą 10 mld euro państwo przejęło 25 proc. akcji. W wyniku dokapitalizowania banków w ramach działań naprawczych państwo stało się większościowym udziałowcem w belgijskich bankach: KBC i Fortis. W Wielkiej Brytanii państwo ma już 70 proc. udziałów w Royal Bank of Scotland, 50 proc. w Lloyds Bank i znaczące udziały w 6 innych bankach. Kilkanaście banków zostało przejętych przez państwo w USA. Działania te podjęte zostały z konieczności, w przeciwnym bowiem razie banki te upadłyby, zagrażając stabilności całego systemu bankowego w swoich krajach.

Na początku kwietnia 2009 r. w Niemczech przyjęta została ustawa umożliwiająca nacjonalizację banków znajdujących się w poważnych trudnościach w związku z obecnym kryzysem na rynkach finansowych. Będzie ona obowiązywać tylko do końca października 2009 r., a postępowanie nacjonalizacyjne musi rozpocząć się przed końcem roku. Na mocy tej ustawy państwo przejmie pełną kontrolę, czyli skupi w swym ręku 100 proc. akcji zagrożonego upadłością banku hipotecznego Hypo Real Estate (HRE). Suma bilansowa tego banku wynosi 400 mld euro i jest wyższa o 100 mld euro od upadłego we wrześniu 2008 r. amerykańskiego banku inwestycyjnego Lehman Brothers.

Gdyby więc upadł HRE, skutki jego bankructwa dla rynku finansowego, a szczególnie dla rynku kredytów hipotecznych z listów zastawnych, byłyby jeszcze gorsze niż następstwa upadłości Lehman Brothers. Choć państwo wsparło już HRE kwotą 87 mld euro, nadal jest on w bardzo trudnej kondycji finansowej i wymaga kolejnego wielomiliardowego zastrzyku finansowego. Wywłaszczenie dotychczasowych akcjonariuszy, w tym największego – amerykańskiego inwestora CH. Flowersa, posiadającego 24 proc. wszystkich akcji, nastąpi w ostateczności, gdy zawiodą inne metody przejęcia pełnej kontroli nad tą instytucją.

Gospodarka rynkowa nie może sprawnie funkcjonować bez silnego państwa. Wynika to chociażby z zawodności mechanizmów rynkowych. Państwo ustala reguły, w ramach których funkcjonują przedsiębiorstwa. W przypadku banków ramy prawne prowadzenia działalności biznesowej są wyraźniej zaznaczone, a kontrola nad ich przestrzeganiem jest bardziej rygorystyczna, co wynika ze szczególnej roli banków w gospodarce narodowej każdego kraju. Jako najważniejsi pośrednicy na rynku finansowym mobilizują one oszczędności pieniężne gospodarstw domowych i innych podmiotów, następnie transformują je w kapitał, dostarczając realnej sferze gospodarki kredytów i płynności, umożliwiają wszystkim zainteresowanym dokonywanie płatności i uczestniczą w obrocie wieloma rodzajami instrumentów finansowych. Upadłość dużego banku ma daleko idące konsekwencje nie tylko dla jego właścicieli, klientów i pracowników, ale również dla całego sektora bankowego i gospodarki narodowej. Natomiast sprawnie funkcjonujące banki stymulują rozwój gospodarczy i
przyczyniają się do wzrostu dobrobytu społeczeństwa. Tworzą też w sposób bezpośrednio produkt krajowy brutto, przy czym wkład sektora bankowego do PKB w krajach europejskich kształtuje się przeciętnie na poziomie 3-5 proc. Duże znaczenie ma też to, że banki tworzą wiele tysięcy atrakcyjnych miejsc pracy.

Banki ponoszą więc dużą odpowiedzialność, także w dobie kryzysu, wobec różnych grup interesów:
- swoich właścicieli, którzy oczekują odpowiednich zysków od zainwestowanego kapitału;
- pracowników pragnących utrzymania miejsc pracy;
- klientów zgłaszających zapotrzebowanie na środki finansowe i oczekujących od banków, że sprawnie będą realizowały płatności;
- społeczeństwa, które oczekuje od banków odpowiednich wpływów podatkowych i pozytywnego wkładu w PKB.

Istnieje sprzężenie zwrotne między działaniami regulacyjnym państwa i funkcjonowaniem banków. Z jednej strony odpowiedzią na pojawienie się na rynkach zagranicznych innowacyjnych produktów jest zmiana krajowych regulacji prawnych, bez których te produkty w kraju nie mogłyby być oferowane. Z drugiej zaś strony wprowadzenie przez państwo nowych regulacji prawnych pociąga za sobą zmiany w strategiach banków, np. wprowadzenie nowych rozwiązań ostrożnościowych, tzw. Bazylei II, stało się dla banków zachętą do wyprowadzania ze swoich bilansów do spółek celowych ryzykownych aktywów i ekspansji na rynku kredytów hipotecznych.

W ostatnich latach na fali postępującej deregulacji procesów gospodarczych rządy popełniły wiele błędów, które przyczyniły się do wybuchu obecnego kryzysu finansowego. Np. zezwoliły, by poza bilansami banków funkcjonowały spółki celowe, tolerowały sprzedaż klientom nieprzejrzystych pod względem profilu ryzyka derywatów i niedoceniły w regulacjach ostrożnościowych ryzyka, które niesie globalizacja. Oczywiście nie jest możliwy ani wskazany powrót do czasów, gdy banki koncentrowały się wyłącznie na klasycznych operacjach depozytowo-kredytowych i rozliczeniowych, nie można też zatrzymać procesów globalizacyjnych, ani zrezygnować z wielu rodzajów instrumentów pochodnych, które też służą zabezpieczeniu przed ryzykiem. Aby jednak można było właściwie korzystać z produktów innowacyjnych, konieczna jest ich większa przejrzystość, potrzebny jest też taki nadzór, który ograniczy prędkość i zakres przenoszenia się skutków kryzysu z jednego kraju do drugiego. Ponadto państwo za pomocą odpowiednich instrumentów prawnych
powinno zachęcać banki, by przestały koncentrować się na osiąganiu sukcesów ekonomicznych kosztem utraty z pola widzenia celów długookresowych (do takich działań skłania m.in. system wynagradzania menedżerów bankowych w opcjach na akcje swojego banku). Kryzys zmusił rządy do ingerencji w systemy bankowe swoich krajów na skalę niespotykaną od światowego kryzysu w latach 1929-1932.

Oprócz wspomnianego już przejęcia przez państwo banków w trudnej sytuacji (nacjonalizacji) sięgnięto po środki naprawcze wypróbowane w poprzednich kryzysach w okresie powojennym, takie jak przyznanie gwarancji państwowych na spłatę kredytów udzielonych przez banki lub na wykup papierów dłużnych, przejęcie przez wskazaną przez państwo instytucję toksycznych papierów lub złych kredytów oraz dokapitalizowanie banków środkami publicznymi. Na te kosztowne środki sanacji banków zdecydowano się w trosce o stabilizację systemu bankowego i w celu umożliwienia bankom udzielania kredytów podmiotom niefinansowym, wbrew krytyce tych sił politycznych, które widzą w tych działaniach jedynie „socjalizację kosztów”, będącą odwrotnością wcześniej występującej „prywatyzacji zysków”.

Należy podkreślić, że powyższe działania sanacyjne banków są zgodne z zaleceniami Rady Europejskiej z października 2008 r., która opowiedziała się za zapewnieniem bankom niezbędnej płynności, ułatwieniem im refinansowania działalności aktywnej w warunkach niefunkcjonowania rynku międzynarodowego i dokapitalizowaniem banków znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej.

Kryzys bankowy daleki jest od przezwyciężenia, nie należy więc wykluczać dalszego wsparcia banków ze środków publicznych.

EUGENIUSZ GOSTOMSKI
Autor jest pracownikiem naukowym Uniwersytetu Gdańskiego