Gminy i stany w USA niewypłacalne. Inwestorzy śpią spokojnie

Spośród 50 amerykańskich stanów dziury budżetowej nie mają zaledwie dwa. Inwestorzy instytucjonalni uznają obligacje stanu Kalifornia i Illinois za bardziej ryzykowne niż obligacje zadłużonej po uszy Portugalii.

Drobni inwestorzy i agencje ratingowe bagatelizują problemy.

Obligacje komunalne to takie, których emitentem są gminy, województwa lub inne jednostki administracyjne. Warszawa, Kraków, Wrocław i kilkadziesiąt innych Polskich miast brakujące środki na realizację kosztownych inwestycji pozyskują m.in. emitując obligacje, które trafiają do portfeli inwestorów. Premia za ryzyko w przypadku takich papierów wartościowych jest nieco większa niż dla rządowych obligacji emitowanych gwarantowanych przez skarb państwa, ale uważane są one za jedne z bardziej bezpiecznych form inwestycji, ponieważ w historii niezwykle rzadko zdarzało się, by gminy nie zdołały wywiązać się z zaciągniętych zobowiązań. W porównaniu z amerykańskim rynkiem obligacji komunalnych, wartym ok. 2,8 biliona dolarów, można powiedzieć, że nasz rodzimy rynek praktycznie nie istnieje, dlatego skoncentruję się na Stanach Zjednoczonych.

W połowie czerwca 2010 roku inwestorzy indywidualni posiadający ok. jednego biliona dolarów w obligacjach komunalnych i agencje ratingowe, oceniające wiarygodność podmiotów emitujących papiery dłużne, spali spokojnie. Według Moody’s fundamenty stanów i lokalnych samorządów są „bardzo silne”. W raporcie z lutego 2010 roku analitycy tej agencji ratingowej napisali: „nie spodziewamy się, żeby stany bankrutowały nawet w najbardziej wymagających warunkach”.

Historia zdaje się potwierdzać, że happy end jest jedynym możliwym scenariuszem: w latach 1970-2000 spośród ok. 376 tys. transz obligacji komunalnych emitowanych przez podmioty posiadające ratingi agencji, inwestorzy nie odzyskali udzielonych gminom pożyczek tylko w 18 przypadkach. Co więcej, te pojedyncze przypadki dotyczyły obligacji podmiotów zależnych, powołanych przez stany do realizacji określonych zadań (budowa szpitala, uniwersytetu, itp.), posiadacze papierów emitowanych bezpośrednio przez jednostki samorządowe zawsze odzyskiwali kapitał.

O problemach finansowych Kalifornii głośno zrobiło się w ubiegłym roku, ale sprawa szybko ustąpiła miejsca większym zagrożeniom (Dubaj, Grecja, strefa euro). Obecnie inwestorzy instytucjonalni znowu zaczynają nerwowo przebierać nogami i dużymi seriami kupują kontrakty ubezpieczające na wypadek bankructwa jednostek samorządów lokalnych. 18 czerwca 2010 roku notowania kontraktów CDS wskazywały, że obligacje stanów Kalifornia i Illinois są uznawane za bardziej niebezpieczne niż obligacje czarnych owiec strefy euro – Portugalii czy Hiszpanii.

W ciągu ostatnich dwóch lat recesja sprawiła, że wpływy z podatków do kas stanów i największych miast spadły o kilkadziesiąt procent. W jednostkach o najbardziej niestabilnej sytuacji finansowej rozpoczęto programy oszczędnościowe, ale w skali całego kraju wydatki zaplanowane na rozpoczynający się 1 lipca nowy rok budżetowy przekraczają przychody o ok. 200 mld USD. Gdyby mierzyć stany podobną miarą, jak finanse państw, dziura budżetowa wynosiłaby ok. 15 proc. PKB, czyli więcej niż wynosi zadłużenie Hiszpanii, Portugalii czy Grecji.

Podobnie jak prawo europejskie nie przewiduje wyjścia kraju ze strefy euro, amerykańskie prawo utwierdza inwestorów w przekonaniu, że bankructwo stanów i miast jest niemal niemożliwe. Bankructwo gminy jest możliwe tylko pod warunkiem, że dopuszcza je prawo stanowe (więcej niż połowa stanów nie przewiduje takiej możliwości) oraz po spełnieniu rygorystycznych wymogów. W latach 90. sąd nie uznał wniosku o upadłość gminy Bridgeport w stanie Connecticut, ponieważ na rynku cały czas znajdowały się podmioty skłonne udzielać jej kredytów. Biorąc pod uwagę fakt, że nabywcami obligacji komunalnych są przede wszystkim inwestorzy indywidualni za pośrednictwem funduszy emerytalnych (swoje robią zachęty podatkowe), źródła finansowania dla jednostek samorządów lokalnych nie wyschną z dnia na dzień.

Gminy i stany korzystają z kreatywnych porad bankierów i zaciągają długi w sposób niewidoczny dla przeciętnych inwestorów, np. tworząc sieć zależnych podmiotów, których jedynym celem jest emisja obligacji na realizację określonych projektów. Stan Nowy Jork posiada obecnie jedynie 3,3 mld USD długu w „zwykłych” obligacjach, których emisja wymaga specjalnej akceptacji, ale za pośrednictwem innych jednostek pożyczył aż 59,3 mld USD. Inwestorzy chętnie kupują takie obligacje, chociaż nie posiadają oficjalnych gwarancji, gdyż w budżetach stanów sporządzane są zapisy przewidujące miliardy dolarów dla podległych podmiotów, które następnie spłacają odsetki. W przypadku największych dłużników konieczne jest podjęcie specjalnych kroków – Nowy Jork w prawie stanowym wykluczył wprost możliwość bankructwa kilku wielkich emitentów obligacji, m.in. Metropolitan Transportation Authority, zarządzającą transportem publicznym. Skoro Unia Europejska mogła stwierdzić, że nie pozwoli upaść Grecji, czemu inaczej miałyby postępować
władze poszczególnych stanów z podmiotami, które z ich punktu widzenia są zbyt ważne, by zbankrutować?

Pod szczególną obserwacją instytucji finansowych znajdują się obecnie takie stany, jak Kalifornia, Illinois, New Jersey, Luizjana oraz Floryda. W latach 2000-2008 wpływy z podatków stanowych (m.in. od nieruchomości i podmiotów z branży finansowej) rosły w tempie przewyższającym inflację o ponad 15 proc. Jednak podobnie jak rządy państw na całym świecie, również władze lokalne nie wykorzystały tego okresu na spłatę zaciąganych wcześniej zobowiązań, lecz na zwiększanie wydatków. Podniesiono pensje pracownikom budżetówki, rozszerzono zakres opieki zdrowotnej, a w niektórych przypadkach obniżano wiek emerytalny poniżej sześćdziesięciu kilku lat.

Jednym z pierwszych przypadków pokazujących, że wmawiane inwestorom środki bezpieczeństwa niekoniecznie działają, było bankructwo miasta Vallejo w stanie Kalifornia, zamieszkanego przez ok. 120 tys. osób. Wiosną 2008 roku władze Vallejo uznały, że ogłoszenie upadłości jest najlepszą metodą na uwolnienie się od długoterminowych zobowiązań i naprawę finansów gminy. Wpływy z lokalnych podatków w poprzednim roku spadły o ok. jedną czwartą, a koszty stale rosły, np. policjanci i strażacy zarabiali ponad 80 tys. USD rocznie, a w latach 2006-2009 ich wynagrodzenia powiększały się o ok. 20 proc. Ogłaszając bankructwo Vallejo powinno zwrócić uwagę inwestorów na szersze zjawisko.

Upadłość mniejszych jednostek administracji publicznej w najbliższych miesiącach może być coraz bardziej atrakcyjnym rozwiązaniem z punktu widzenia ich władz, ponieważ w 2009 roku federalny sędzia zajmujący się prawem upadłościowym uznał, że stan bankructwa pozwala gminom zerwać niewygodne porozumienia zbiorowe, np. ze związkami zawodowymi.

Bankructwo podmiotów nie musi oznaczać utraty całości środków ulokowanych przez inwestorów w formie obligacji. W przypadku gminy Vallejo restrukturyzacja długu polegała na odroczeniu o trzy lata spłaty obligacji, a co ciekawe wcześniej gotówka zostanie ulokowana w projekty infrastrukturalne.

Aby załatać tegoroczną dziurę budżetową, przekraczającą 19 mld USD, Kalifornia musiałaby zamknąć co najmniej 250 uniwersytetów. Na kolejny rok przewidziano deficyt rzędu 37 mld USD, co przy budżecie wynoszącym 125 mld USD jest trudnym do zignorowania czynnikiem ryzyka. Podległe jednostki, np. miasto Los Angeles, są w podobnej sytuacji i szukają rozwiązań gdzie tylko się da. Oczywiście w pierwszej kolejności obniżono wynagrodzenia pracownikom budżetówki, ale niewiele zmieni się bez nowych źródeł przychodów. Dlatego też w Kaliforni trwa obecnie dyskusja nad legalizacją marihuany, a w kilku innych stanach zniesiono zakaz hazardu.

Niewygodna prawda, której nie chcą znać drobni inwestorzy, posiadający ponad bilion dolarów w obligacjach komunalnych, jest taka, że ceny tych papierów zupełnie nie odzwierciedlają systematycznie rosnącego ryzyka. W pewnym momencie koszty obsługi długu staną się tak potężne, że ogłaszanie upadłości gmin, czy nawet całych stanów, stanie się dla polityków pokusą nie do odrzucenia.

Łukasz Wróbel, Open Finance