Karta Równoważności - wyzwania i szanse, czyli czy kanarek jest w ogóle na dachu?

Na spotkaniu w UKE, podsumowującym konsultacje rynkowe projektu Karty ustalono, że zostaną powołane wspólne zespoły robocze, które dopracują rozwiązania zawarte w Karcie. Nową wersję dokumentu TP przedstawi UKE do 1 września.

Przedstawiamy opinię Piotra Jasińskiego z Oxford Economic Consulting Ltd. o wyzwaniach i szansach jakie wiążą się z Kartą Równoważności. To kolejny głos w dyskusji na ten temat. 12 czerwca publikowaliśmy artykuł amerykańskiego eksperta Eli Noama, profesora Columbia Business School pt. Jak najlepiej chronić abonentów firm telekomunikacyjnych (przeczytaj ten artykuł »)

Liczymy, że zarówno regulator jak i operatorzy wezmą te opinie pod uwagę i wybiorą rozwiązanie najlepsze dla polskiego rynku telekomunikacyjnego i dla abonentów.

Karta Równoważności – wyzwania i szanse, czyli czy kanarek jest w ogóle na dachu?

Trwa właśnie debata na temat "Karty Równoważności" zaproponowanej przez Telekomunikację Polską zamiast zapowiadanej przez UKE separacji funkcjonalnej. Uczestnicy rynku przestawili swoje opinie w ramach konsultacji ogłoszonych przez regulatora, aby "zebrać opinie rynku i przeprowadzić dalszą dyskusję na temat przyszłości rynku telekomunikacyjnego w Polsce".

Wydaje się, że cele, jakie postawili przed "Kartą..." jej autorzy i to, czego można od tego rodzaju inicjatywy realnie oczekiwać są ważniejsze, niż szczegóły propozycji TP. Te szczegóły będzie można doprecyzowywać i zmodyfikować w toku dalszych dyskusji z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. Jednak żeby te dyskusje miały sens, inicjatywa TP powinna najpierw zostać potraktowana poważnie, a jej nowatorski charakter doceniony. Konsultacje prowadzone z punktu widzenia nierealistycznych oczekiwań wobec "Karty..." stawiają ją bowiem na z góry przegranej pozycji.

Regulator nie powinien stwarzać wrażenia, że separacja funkcjonalna jest niezbędna, albowiem dotychczas stosowane środki regulacyjne nie zapewniły skutecznej konkurencji - nie zapewniły, bo nie mogły, a dobrowolnego zobowiązania się do równoważności jeszcze nie próbowano.

Konkurencji na rynkach hurtowych po wymuszeniu podziału TP nie przybędzie, a problemy z nią nie znikną. Co najwyżej konkurencja na rynkach detalicznych stanie się uczciwsza, co jest przecież jednym z celów "Karty...". Jeśli natomiast separacja funkcjonalna miałaby jakikolwiek wpływ na konkurencję w dziedzinie infrastruktury, to będzie to wpływ negatywny. Im łatwiej operatorzy będą mogli skorzystać z istniejącej infrastruktury, tym mniej będą skłonni do budowania własnej.

Celem "Karty..." jest poprawa współpracy międzyoperatorskiej, tak aby operatorzy alternatywni nabywający od TP usługi hurtowe mogli z nią konkurować na rynkach detalicznych na takich warunkach, które dawałyby im szansę na powodzenie. Miały to zapewnić dotychczas nakładane obowiązki regulacyjne, ale regulator prezentuje je jako nieskuteczne, a nawet nie mogące być skutecznymi. Jednocześnie jednak wiąże bardzo duże nadzieje z separacją funkcjonalną, zupełnie nowym obowiązkiem regulacyjnym, dotychczas nigdzie nie nałożonym. "Karta..." została przygotowana "w odpowiedzi na rozpoczęte przez Prezesa UKE prace nad analizą zasadności zastosowania obowiązku rozdziału funkcjonalnego", ale czy można porównywać zawarte w niej konkretne propozycje z tym, co podobno może osiągnąć separacja funkcjonalna, skoro o kształcie i szczegółach tej separacji wiadomo tylko to, co KPMG et al. zalecili Prezesowi UKE w grudniu ubiegłego roku? Nie ulega jednak wątpliwości, że "Karta..." jest rozwiązaniem tańszym niż separacja
funkcjonalna i może zostać wdrożona szybciej.

Trzeba brać pod uwagę, co będzie, jeśli TP, w odróżnieniu od BT, nie podzieli się dobrowolnie, to znaczy w wyniku kompromisu osiągniętego między regulatorem i operatorem zasiedziałym. Można mieć wątpliwości, że jeśli nawet zaistnieją podstawy prawne nałożenia tego drastycznego obowiązku, uda się zapewnić jego skuteczność, bo przecież słabości systemu prawnego, o wykorzystywanie których oskarża się TP, nie znikną.

"Utrzymanie zasady, że właścicielem zarówno części detalicznej jak i hurtowej TP nadal pozostaje Telekomunikacja", o co m.in. UKE pytał rynek w konsultacjach "Karty…" (pytanie 4), najprawdopodobniej nie zapewni skutecznej konkurencji, ale tylko dlatego, że nie ma tego zapewniać, a w separacji funkcjonalnej nie chodzi ani o rozwiązywanie problemów właścicielskich, ani o rozdzielanie całości hurtu od detalu.

Zarówno "Karta...", jak i nałożone obowiązki regulacyjne a także planowany, nowy obowiązek separacji nie powstrzymają TP definitywnie od działań antykonkurencyjnych, których kontrolowanie jednak lepiej zostawić Prezesowi UOKiK. Patrzenie na "Kartę..." z punktu widzenia "dotychczasowych zachowań spółki" (pytanie 26 z konsultacji) może co najwyżej doprowadzić do wzajemnych oskarżeń i pretensji, a nie do poprawy współpracy międzyoperatorskiej, nie mówiąc już o zapewnieniu równoważności.

Istotne jest natomiast to, że "Karta..." może nie tylko rozwiązać (przynajmniej niektóre) istniejące problemy, ale i stworzyć mechanizmy pomagające zapobiegać pojawieniu się nowych problemów (Forum Telekomunikacyjne), a"zagwarantowanie równoczesnego wprowadzania odpowiednika hurtowego wraz z ofertą detaliczną" jest na pewno krokiem we właściwym kierunku. Być może hurt powinien nawet choć trochę wyprzedzać detal i wykorzystywać generyczność i elastyczność produktów hurtowych do ograniczenia antykonkurencyjnych skutków niedyskryminacji i równoważności. Rzeczywista rywalizacja staje się bowiem trudna, jeśli wszyscy korzystają z takich samych usług hurtowych, świadczonych w taki sam sposób i na takich samych warunkach.

Potencjalne korzyści z "Karty..." nie zostaną osiągnięte bez interwencji Prezesa UKE. Przede wszystkim to właśnie Prezes UKE powinien, wraz z operatorami alternatywnymi, podjąć konstruktywną dyskusję nad szczegółowymi rozwiązaniami zaproponowanymi przez TP, biorąc w szczególności pod uwagę uzasadnione oczekiwania nabywców usług hurtowych TP.

Jeśli uda się doprowadzić do tego, że treść "Karty..." stanie się przedmiotem konsensusu, to z jednej strony trzeba będzie znaleźć formę prawnego usankcjonowania tego wyjścia poza dotychczas nałożone obowiązki i zapewnienia egzekwowalności zobowiązań TP, a z drugiej strony nie będzie chyba można kontynuować realizacji planów wprowadzenia separacji funkcjonalnej tak, jakby nic się nie zmieniło. Trudno sobie wyobrazić, aby dobrowolność była bezwarunkowa, a więc oczekiwanie czegoś w zamian jest jak najbardziej uprawnione, tym bardziej że doskonale wpisuje się to w logikę nowych ram regulacyjnych.

Analizy rynków właściwych mają być zorientowane przyszłościowo, a obowiązki regulacyjne powinny odpowiadać na te problemy w rozwoju konkurencji, jakich występowanie przewiduje się w okresie do następnej rundy analiz. Z tego punktu widzenia zobowiązanie się TP do usprawnienia współpracy międzyoperatorskiej, dobrowolne i poparte szczegółowymi, egzekwowalnymi propozycjami, będącymi przedmiotem konsensusu, może i powinno być wzięte pod uwagę właśnie z punktu widzenia oczekiwań dotyczących przyszłości.

Żeby to jednak w ogóle mogło nastąpić, potrzebne jest poważne potraktowanie "Karty...", a następnie danie jej szansy, na przykład do następnych analiz rynków 4 i 5. Można by do tego zachęcać również odwołując się do przysłowia, że lepszy wróbel w garści niż kanarek na dachu, tym bardziej, że nie udało się uchwalić Dyrektywy nowelizacyjnej przed wyborami do Parlamentu Europejskiego, co może na długo utrudnić kanarkowi wylądowanie nawet tylko bardzo wysoko.

Piotr Jasiński
Oxford Economic Consulting Ltd.