Batalia Tuska o budżet UE

Tym ciekawsze były tegoroczne negocjacje, całkowicie odbiegające od takiego wyklarowanego już wizerunku. Sam budżet zaś – zamiast jednoczyć, jak to było dotychczas – wyraźnie dzieli Europę.

Już od dłuższego czasu było wiadomo, że budżet na lata 2014 - 2020 będzie „budżetem czasów kryzysu”. Wiele punktów budziło kontrowersje. We wrześniu pod znakiem zapytania stały wydatki na innowacje – dotychczas oczko w głowie unijnych polityków. Część eurodeputowanych była zdania, iż w dobie kryzysu wydatki na innowacje nie powinny być priorytetowym punktem w przyszłym budżecie.

Komisja Europejska zakładała, iż budżet na innowacje powinien wynosić 80 mld euro, jednak dane KE wyraźnie wskazują, iż tempo wdrażania innowacyjności drastycznie spada, a Unia Europejska oddala się od światowych liderów, takich jak Japonia, USA czy Korea Południowa. Dlatego też kwotę na innowacje planowano zmniejszyć. W obronie pierwotnej sumy stanęli jednak eurodeputowani z Hiszpanii, Portugalii, Irlandii i Polski, czyli państw o nie najlepszych wynikach gospodarczych. Napięcia wokół sprawy nie zmalały. Na specjalnym zamkniętym posiedzeniu tę kwestię omawiali najważniejsi ludzie Unii – szef Komisji Europejskiej José Manuel Barroso, przewodniczący Parlamentu Europejskiego Martin Schulz, przewodniczący Rady Europejskiej Herman Van Rompuy oraz Demetris Cristoflas – prezydent Cypru, czyli kraju, który aktualnie sprawuje unijną prezydencję. Kwestia cięć na innowacje pokazała, że czas finansowej nonszalancji UE się skończył.

Cięcia w tak kluczowym dotychczas sektorze, decydującym przecież o konkurencyjności Unii wobec innych światowych potęg gospodarczych, oznaczałyby, iż UE już nie jest ważnym graczem, lecz „chorym człowiekiem” światowej gospodarki. Inną kwestią, wzbudzającą jeszcze większe kontrowersje, okazał się pomysł budżetu asymetrycznego, to znaczy budżetu indywidualnego dla strefy euro. Była to dość luźna kwestia, dyskutowana w kuluarach przez niemieckich i francuskich dyplomatów, zaś publicznie sprawę budżetu asymetrycznego poruszył przewodniczący Rady Europejskiej Herman Van Rompuy w siedmiostronicowym dokumencie, dotyczącym tworzenia szerszej unii gospodarczej i monetarnej.

„Unia musi wdrażać skuteczne mechanizmy kontroli budżetowej – możemy przeczytać w dokumencie, – ale musi także mieć stosowne narzędzia do walki z szokiem asymetrycznym wynikającym z różnego poziomu rozwoju gospodarek państw strefy euro. Jednym z rozwiązań jest oddzielny budżet dla państw strefy euro. W ten sposób zmniejszy się ryzyko rozszerzania się kryzysu na państwa spoza strefy, a także na państwa posiadające silniejsze gospodarki wewnątrz strefy euro. To umożliwi wspólne podejmowanie decyzji i jednocześnie może zapobiec ryzyku kolejnych nieprzemyślanych decyzji budżetowych”. Dokument odnosi się także do kwestii dalszej integracji gospodarczej w Unii, w tym jednolitego nadzoru nad bankami strefy euro. Ostatecznie pomysł budżetu asymetrycznego porzucono ze względu na utrudnienia, jakie wprowadzałby podczas listopadowego szczytu.

Mimo to kontrowersje narastały. Fabian Zuleeg z European Policy Center w październiku wskazywał, iż listopadowy szczyt budżetowy najpewniej zakończy się fiaskiem. „Grozi nam impas” – mówił wtedy Zuleeg, wskazując na opór Brytyjczyków, którzy – jak zakładano – zawetują budżet, jeśli uznają go za niekorzystny. Inni analitycy uważali nawet, iż szczyt może zostać przeniesiony na grudzień. Brak porozumienia pomiędzy Paryżem, Berlinem i Londynem nie rokował dobrze dla przyszłych negocjacji.

Gdy w Brukseli ścierały się koncepcje nowych cięć i zmian w planach budżetowych, narracja polskiego rządu była nad wyraz spokojna. Kwestię obiecanych przed wyborami w październiku 2011 roku 300 mld złotych z Unii umiejętnie wyciszano, obniżano społeczne oczekiwania. Nawet prezydent Bronisław Komorowski podczas wizyty w Rydze stwierdził, iż ważniejsza od unijnych pieniędzy jest „własna pracowitość”. Opozycja wskazywała na brak spójnego planu negocjacyjnego, jednak premier uspokajał. „Polska mówi językiem dość umiarkowanym i naszym celem nie jest blokowanie” – stwierdził Donald Tusk tuż przed szczytem, tym samym wyraźnie postawił Polskę w kontrze do Wielkiej Brytanii, od początku grożącej wetem. Opozycja wskazywała taką postawę, jako kapitulancką. Co więcej, premier z dziwnym spokojem przyjmował kolejne zmiany w projekcie wprowadzane przez Van Rompuya, lekceważąc je, jako „drobne”. „Miliard w tę czy miliard w tę w porównaniu do sytuacji, w której byłby wielki znak zapytania, czy w ogóle jest budżet – myślę, że
każdy by to przeżył. Nikt nie będzie do końca zadowolony, o tym już wiem” – mówił premier Tusk.

Mając jednak świadomość, jak wielkim wsparciem dla krajowego budżetu były w ostatnich latach te, drobne dla premiera, kwoty z europejskiego Funduszu Spójności czy Wspólnej Polityki Rolnej, nie sposób nazwać tej postawy inaczej jak lekkomyślną. Co więcej – Polska nie ma gospodarki tak silnej jak chociażby Niemcy, i taka nonszalancja nie budzi zaufania zagranicznych inwestorów. Tym bardziej, że zmiany proponowane przez przewodniczącego Rady Europejskiej takie znowu kosmetyczne nie były.

Zakładały one między innymi nowy niższy limit dostępu do funduszy spójności, który oznaczał ok. 1,5 mld euro mniej dla Polski w latach 2014-2020. Obniżenie przypadających na Polskę środków w polityce spójności było wynikiem obniżenia limitu dostępnych funduszy z 2,4 proc. PKB kraju rocznie (Van Rompuy proponował to 13 listopada) do 2,35 proc. PKB. Cypryjska prezydencja proponowała limit na poziomie minimalnie wyższym – 2,36 proc. PKB. Najbardziej korzystna dla Polski była wyjściowa propozycja Komisji Europejskiej, która zaproponowała w ubiegłym roku limit w wysokości 2,5 proc. PKB, co dawało Polsce odstęp do 77 mld euro w ciągu siedmiu lat. Herman Van Rompuy poza cięciami zawarł w swojej propozycji budżetowej niekorzystne zmiany zasad wydawania środków europejskich. Zaproponował na przykład, aby projekty mogły być finansowane z budżetu UE najwyżej w 75 proc. ze środków europejskich, podczas gdy w dotychczasowej perspektywie finansowej było to 85 proc. Resztę beneficjenci muszą wykładać z własnych środków. To
daleko idące zmiany, w dotychczasowej praktyce, były skutkiem polityki cięć.

Jednak komunikaty płynące ze strony prezesa Rady Ministrów przed szczytem nastawione były raczej na uspokajanie nastrojów – tak obywateli, jak i inwestorów oraz giełdy. Z drugiej strony postępował mechanizm obniżania oczekiwań wobec efektów naszych negocjacji – już Janusz Lewandowski kilka miesięcy wcześniej, na spotkaniu z licealistami jednej ze szkół, spoty z zapowiedzią wynegocjowania 300 mld złotych określił, jako „dość durne”, i oczywiście można by to usprawiedliwić logiką kampanii wyborczej, gdyby nie to, iż po pierwsze – była to kampanii wyborczej zasadnicza narracja, a po drugie – budżet UE będzie wpływał na polską gospodarkę w okresie o wiele dłuższym nawet niż następne siedem, osiem lat.

Polska gospodarka jest o wiele bardziej zależna od pieniędzy „wspólnotowych” niż chociażby gospodarka Niemiec, Francji czy nawet Czech. Dlatego w tak istotnej sprawie, jak negocjacje kolejnego siedmioletniego budżetu, margines błędu musi być minimalny. Chwila prawdy nadeszła wraz ze szczytem w listopadzie – weryfikacja prowadzonej dotąd polityki była dla rządu brutalna.

Wspomniane już obniżanie oczekiwań społecznych przed negocjacjami można oczywiście uznać za element pewnej gry, mającej drugie dno. Odsłanianie swoich kart przed tym, jak się zasiądzie do stołu, w celu zmiany taktyki w ostatniej chwili, zapowiedź kapitulacji jak najbardziej mogłoby być elementem skomplikowanej gry negocjacyjnej prowadzonej przez naszych dyplomatów, eurodeputowanych i rząd. Tak, więc PR-owe uspokojenie sytuacji w kraju przed negocjacjami byłoby czymś racjonalnym, gdyby za kulisami toczyła się realna, twarda polityczna gra. Tak niestety nie było.

Według komentatorów od początku widoczne było natomiast „oparcie” się Donalda Tuska na Angeli Merkel. Premier tłumaczył to wzmocnieniem naszej pozycji negocjacyjnej poprzez granie z Niemcami „w jednej drużynie”. Taka strategia była dość mocno krytykowana. Prof. Zdzisław Krasnodębski stwierdził, iż: „powinniśmy myśleć w dłuższej perspektywie czasowej. Przecież celem Polski powinno być to, żebyśmy pieniędzy nie potrzebowali, żebyśmy byli krajem tak rozwiniętym, żeby te wszystkie dotacje i programy nie były nam niezbędne”. Podobnego zdania była opozycja, która tuż przed listopadowym szczytem w Brukseli nawiązała kontakt z brytyjskimi konserwatystami, chcąc uzyskać od nich szczegóły ich stanowiska negocjacyjnego i te szczegóły dzięki kontaktom prof. Ryszarda Legutki otrzymała.

Trzeba przyznać, iż takie dwutorowe negocjacje mogłyby przynieść rezultat, gdyby rząd wykazał wolę zmiany kierunku negocjacji po uzyskaniu nowych informacji, dostosował strategię negocjacyjną do zmieniającego się środowiska dyplomatycznego. Niestety – listopadowy szczyt, zamiast być okazją do pokazu skuteczności polskiej dyplomacji, okazał się wyjątkowo jaskrawym pokazem jej naiwności. Karol Maurycy Talleyrand de Perigord – wieloletni minister spraw zagranicznych Francji przełomu XVIII i XIX wieku, zwany „królem dyplomatów”, mawiał o polityce, iż „gorzej popełnić błąd niż popełnić zbrodnię”.

Niestety, listopadowy szczyt budżetowy ukazał, jak poważne skutki może nieść właśnie taka błędna ocena sytuacji. Donald Tusk, jadąc do Brukseli, zapewniał, iż mimo pewnych ustępstw Polska uzyska dla siebie korzystne rozwiązania w nowym budżecie. Naszą siłą miała być racjonalna argumentacja oraz oparcie się na sile Niemiec, mających być – zdaniem premiera – rzecznikiem naszych interesów w Europie. Trudno było nie uznać diagnozy premiera za cokolwiek naiwną – reguły realnej polityki są przecież bezlitosne. Niemcy, co było dla każdego obserwatora polityki oczywiste, są przede wszystkim rzecznikiem interesów Niemiec, niemieckich obywateli i niemieckiego podatnika. „Granie w jednej drużynie” z Niemcami przeciwko Wielkiej Brytanii (w rodzimym dyskursie medialnym kreowanej, jako państwo egoistyczne, niepojmujące – aż chce się napisać – „dziejowej konieczności” ustąpienia innym państwom UE) nie było ani rozważne, ani przemyślane, co więcej – nie „Granie w jednej drużynie” z Niemcami przeciwko Wielkiej Brytanii nie
było ani rozważne, ani przemyślane i nie leżało w interesie polskiego podatnika leżało w interesie polskiego podatnika, lecz z pewnością było na rękę podatnika niemieckiego. Więcej – nie stały za tym żadne racjonalne przesłanki. Niemcy, jako jeden z największych płatników (wbrew unijnej mitologii – nie największy) do unijnego budżetu były raczej zainteresowane oszczędnościami w unijnym budżecie – oszczędnościami mogącymi dotknąć Polskę. Wspieranie ich i zapowiedziana rezygnacja z twardszych negocjacji było de facto oddaniem pola walki jeszcze przed rozpoczęciem bitwy.

Tymczasem wielu komentatorów i polityków opozycji wskazywało, iż o wiele lepiej dla Polski byłoby zbudować koalicję państw, którym grozi obcięcie funduszu spójności i wspólna walka wraz z nimi przeciwko rzecznikom oszczędności. Przecież w podobnej sytuacji jak Polska były chociażby Węgry. Co więcej – opozycja wskazywała, iż o wiele skuteczniejsze byłoby oparcie się na grożącej wetem Wielkiej Brytanii. Taka polityka nie przyniosłaby nam obiecanych 300 mld złotych, lecz być może straty nie byłyby tak wielkie jak te, które odnieśliśmy w listopadzie.

Każda dobra fabuła musi mieć jakiś zwrot akcji. W przypadku walki o unijny budżet takim zwrotem akcji była nagła, choć przewidywalna przecież, zmiana stanowiska Angeli Merkel. Kanclerz Niemiec do ostatniej chwili stawiała się w opozycji do Wielkiej Brytanii, by w odpowiednim momencie… zmienić front i wesprzeć Camerona. Wszak to właśnie kanclerz Niemiec chciała drugiej, po Brytyjczykach, redukcji wydatków na kwotę 150 mld euro. O ile jednak propozycja Camerona miała nie dotknąć krajów Europy Środkowo-Wschodniej, jako państw dotkniętych skutkami komunizmu, o tyle propozycje Niemiec, wspieranych przez Szwecję, Holandię i Finlandię, takiej „taryfy ulgowej” dla państw naszego regionu już nie zakładały.

W ten sposób Polska, wspierając kraje chcące drastycznych cięć w Funduszu Spójności oraz Wspólnej Polityce Rolnej, których to nasz kraj jest największym beneficjentem, mówiąc brutalnie – kręciła sama na siebie bicz. Pozostając, więc przy tej metaforze, listopadowy szczyt był dla Polski surową chłostą. Co więcej – rządząca Platforma Obywatelska w Parlamencie Europejskim należy do największej w Europie grupy Europejskiej Partii Ludowej. Politycy PO musieli, więc mieć, choćby mglistą, świadomość planów swoich grupowych kolegów z innych państw. Tak oto Polska boleśnie odczuła jak PR adresowany do rodzimej opinii publicznej zamienia się w porażkę negocjacyjną podczas unijnego szczytu.

Warto zadać pytanie: co stało za irracjonalnym zachowaniem Donalda Tuska podczas negocjacji? Zwykła dyplomatyczna niekompetencja? Nieświadomość sytuacji politycznej w UE? A może jeszcze coś innego? Za koncyliacyjnymi zapowiedziami premiera nie stała bowiem żadna wyrafinowana, dyplomatyczna gra, polska dyplomacja nie miała żadnych asów w rękawie. Osobiście staram się unikać zbyt ostrych publicystycznie sformułowań, jednak pewne rzeczy trzeba nazywać po imieniu, a to, co obserwowaliśmy podczas listopadowego szczytu, było popisem zwykłej, politycznej bierności i elementarnym brakiem rozeznania w realnej sytuacji Unii Europejskiej.

Premier Donald Tusk stwierdził kiedyś, iż w międzynarodowej grze jest się albo przy stole, albo w karcie dań. Niestety, fiasko negocjacyjne pokazało, iż Polska znajduje się tylko w karcie dań. I to, co gorsza, wśród przystawek.

Arkady Saulski