Borowski: porażką transformacji były furtki w systemie emerytalnym

PAP: Czy transformacja społeczno-gospodarcza w Polsce to nasz sukces czy porażka?

Jakub Borowski, główny ekonomista banku Credit Agricole: To był ogromny sukces. Udało nam się zbudować gospodarkę rynkową z dominującym udziałem sektora prywatnego w tworzeniu wartości dodanej. Opanowano też hiperinflację. Na początku transformacji nasz kraj różnił się od pozostałych państw regionu właśnie tym, że przystępował do programu budowy gospodarki rynkowej w warunkach hiperinflacji. Utrzymująca się hiperinflacja rodziła ryzyko głębokiego i długotrwałego kryzysu gospodarczego oraz powiązanych z nim silnych napięć społecznych. Na szczęście udało się obniżyć hiperinflację najpierw do poziomu umiarkowanego (ok. 10 proc. rocznie), a następnie do tego, jaki obserwujemy w krajach rozwiniętych.

PAP: Co - poza ograniczeniem inflacji - uznałby Pan za osiągnięcie?

J.B.: Po głębokiej recesji na początku transformacji udało nam się utrzymać długofalowy wzrost gospodarczy. Oczywiście były wahania cykliczne, ale generalnie polska gospodarka nie doświadczyła już potem recesji w odróżnieniu od wszystkich gospodarek naszego regionu - co było szczególnie widoczne w trakcie ostatniego globalnego kryzysu finansowego. PKB w Polsce jest dziś o 15 proc. wyższy niż przed tym kryzysem, podczas gdy w Czechach i na Węgrzech jest on wciąż poniżej poziomu notowanego w trzecim kwartale 2008 r.

PAP: Polski nie dotknął również kryzys walutowy.

J.B.: Uniknęliśmy go w pierwszej dekadzie transformacji dzięki mądrze prowadzonej polityce kursowej i pieniężnej. A mógł on nastąpić zarówno wtedy, jak również w roku 2000.

PAP: Dzięki czemu tak się stało?

J.B.: Prowadziliśmy politykę stopniowego przechodzenia od kursu sztywnego, który był kotwicą antyinflacyjną, do kursu płynnego. Cała sztuka polegała na tym, aby w warunkach stopniowego otwierania się na przepływy kapitału aprecjacja złotego - pomocna w ograniczaniu inflacji - nie była zbyt szybka. Zbyt głęboka aprecjacja - zwłaszcza w warunkach silnego ożywienia popytu krajowego - doprowadziłaby do utraty równowagi zewnętrznej, gwałtownego odpływu kapitału, zaostrzenia polityki makroekonomicznej i recesji.

PAP: A co z bezrobociem?

J.B.: Przed 1989 rokiem bezrobocie w Polsce miało charakter ukryty. W pierwszych latach transformacji sięgało kilkunastu procent. To był bardzo silny i w znacznym stopniu nieunikniony wzrost, który był potęgowany przez restrykcyjną politykę makroekonomiczną zorientowaną na zdławienie hiperinflacji. Powrót gospodarki na ścieżkę wzrostu gospodarczego umożliwił wyraźne zmniejszenie bezrobocia, jednak do dziś tzw. bezrobocie równowagi utrzymuje się na poziomie istotnie wyższym niż w krajach rozwiniętych i krajach regionu, na co wpływ ma strukturalne niedopasowanie podaży i popytu na pracę. Jednak mimo wysokich kosztów społecznych transformacji Polsce udało się zbudować gospodarkę rynkową przy możliwych do zaakceptowania nierównościach dochodowych. Dziś kształtują się one na umiarkowanym poziomie, porównywalnym z krajami UE. Akceptowalny poziom nierówności zapewnił stabilne poparcie społeczne dla polityki gospodarczej ostatnich 25 lat.

PAP: Sukcesem było też wejście Polski do UE.

J.B.: Oczywiście, bo dzięki akcesji nasza gospodarka zaczęła szybciej doganiać gospodarki krajów rozwiniętych. W 1989 roku polskie PKB na jednego mieszkańca, liczone według parytetu siły nabywczej, wynosiło 36 proc. niemieckiego. Teraz to 53 proc. Jednak dystans, który dzieli wciąż Polskę od krajów rozwiniętych, bo z nimi powinniśmy się porównywać, jest wciąż znaczący.

PAP: Co uznałby Pan za największą porażkę transformacji?

J.B.: Przede wszystkim doprowadzenie do sytuacji, w której stworzono liczne furtki i wyłomy w systemie emerytalnym. Umożliwiły one przechodzenie na wcześniejszą emeryturę na masową skalę albo tworzenie branżowych systemów emerytalnych. Działania te przyczyniały się do zwiększenia wydatków na emerytury, zmniejszenia liczby pracujących w gospodarce i ograniczenia potencjalnego wzrostu gospodarczego. Wypychanie ludzi z bezrobocia na emeryturę było niewłaściwą reakcją polityki społecznej na silny wzrost bezrobocia. Lepszym rozwiązaniem byłoby zwiększenie - z założenia - przejściowej pomocy socjalnej, połączone z wdrożeniem programów ułatwiających znalezienie pracy przez osoby strukturalnie bezrobotne.

PAP: Jakie były jeszcze mankamenty programu reform?

J.B.: Na początku transformacji zabrakło bardziej sektorowo zróżnicowanej polityki gospodarczej. Walka z hiperinflacją, sztywny kurs walutowy, drastyczne obniżenie ceł miało bardzo niekorzystny wpływ na wiele branż. Zderzyły się one z konkurencją w postaci taniego importu, co spowodowało ich bankructwo oraz silny wzrost bezrobocia. Wydaje się, że można było w tym czasie prowadzić nieco bardziej zniuansowaną politykę makroekonomiczną, dającą nieco większą ochronę wybranym branżom. Polityka ta nie stałaby w sprzeczności z długofalowymi celami, jakimi były budowa sektora prywatnego, obniżenie hiperinflacji. Ta polityka sprowadzałaby się do słabszego kursu złotego i wyższych stawek celnych. Prawdopodobnie właściwszym rozwiązaniem na początku transformacji byłaby również polityka zróżnicowanej stopy procentowej. Firmy, które zaciągnęły kredyty przed 1990 r. nie były w stanie ich obsługiwać, bo wprowadzono politykę dodatniej realnej stopy procentowej. Konsekwencją bardziej zniuansowanej polityki gospodarczej
byłaby jednak wolniejsza eliminacja hiperinflacji. Mam również świadomość, w jak ekstremalnie trudnych warunkach funkcjonowały dwa pierwsze rządy - Tadeusza Mazowieckiego i Jana Krzysztofa Bieleckiego. Bardziej zniuansowana polityka, a więc ukłon w kierunku wybranych sektorów gospodarki, zapewne doprowadziłby do sytuacji, w której rządy byłyby poddane silnym naciskom lobbystów, reprezentujących określone branże. Byłby to istotny czynnik, zmniejszający skuteczność zniuansowanej polityki makroekonomicznej.

PAP: Jakie były więc kamienie milowe polskiej transformacji?

J.B.: Wymieniłbym: ustawę Mieczysława Wilczka dotyczącą swobody prowadzenia działalności gospodarczej, wyeliminowanie hiperinflacji, restrukturyzację zadłużenia zagranicznego, upłynnienie kursu złotego, budowę rynku kapitałowego oraz wejście Polski do UE.

PAP: A co z rolnictwem?

J.B.: Rolnicy ponieśli duże koszty, szczególnie w pierwszym etapie transformacji. Padały PGR-y. Ale już w drugim etapie, czyli po wejściu Polski do UE, rolnicy byli beneficjentami silnego wzrostu eksportu żywności na rynki UE i zostali objęci Wspólną Polityką Rolną. To miało korzystny wpływ na ich sytuację materialną i przyczyniło się do zmniejszenia nierówności dochodowych w społeczeństwie. Mimo to - niestety - nie udało się doprowadzić do tego, by rolnicy płacili składki emerytalno-rentowe, uzależnione od dochodów, i podatek PIT według skali podatkowej.

PAP: Jak Pan ocenia pracę ówczesnych ministrów finansów?

J.B.: Działali w bardzo różnych warunkach społecznych i przy często istotnie różnych ograniczeniach politycznych. W związku z tym porównywanie ich nie ma większego sensu. Dla przykładu, na początku transformacji minister finansów musiał poruszać się trochę po omacku, w warunkach bardzo wysokiej niepewności dotyczącej reakcji przedsiębiorstw i gospodarstw domowych na działania podejmowane w ramach polityki gospodarczej. Dziś minister finansów funkcjonuje w warunkach okrzepłej i przewidywalnej gospodarki rynkowej, jednak w warunkach znacznie większego uzależnienia sytuacji gospodarczej w Polsce od jej otoczenia. Co do zasady szefowie resortów finansów byli przeciwni rozdawnictwu i politycznie motywowanej ekspansji fiskalnej. Z tego powodu Polska miała szczęście, bo nasi ministrowie finansów działali w sposób sprzyjający stabilności finansów publicznych. Pierwsze dwa rządy transformacyjne działały w warunkach, w których nieuniknione koszty transformacji prowadziły do szybkiej erozji poparcia społecznego dla
wdrażanych reform. Potwierdza to casus Stanisława Tymińskiego. To był ważny argument przemawiający za tym, aby reformy przeprowadzać szybko i w sposób zdecydowany. W tym kontekście upór i konsekwencja w działaniu, które charakteryzowały ówczesną postawę Leszka Balcerowicza, były ważną przesłanką sukcesu polityki gospodarczej w pierwszej fazie transformacji.

PAP: Według prof. Leszka Balcerowicza były szanse na wprowadzenie podatku liniowego w pierwszym pakiecie reform.

J.B.: Podatek liniowy nie powinien być celem samym w sobie, ale narzędziem wspierania wzrostu gospodarczego, a co do zasady, akceptowanym społecznie. Badania empiryczne, których jestem współautorem, wskazują, że korzystne z punktu widzenia wzrostu gospodarczego odejście od progresji podatkowej w kierunku podatku liniowego zwiększa nierówności dochodowe. W początkowej fazie transformacji, kiedy te nierówności i tak znacznie wzrosły, podatek liniowy mógłby te nierówności dodatkowo pogłębić. Dlatego uważam, że lepszym czasem na wprowadzanie podatku liniowego będą najbliższe lata.

PAP: Czy wskutek globalnego kryzysu finansowego zmieniło się Pana spojrzenie na gospodarkę?

J.B.: Wzrosła potrzeba posiadania skutecznych instytucji. Kryzys nie wziął się z tego, że mieliśmy za dużo rynku, ale z tego, że mieliśmy nad nim za mało kontroli. Gospodarka rynkowa powinna być monitorowana pod kątem ryzyka powstania nierównowag, które zwiększają wahania aktywności gospodarczej. Polityka makroekonomiczna powinna w sposób wyprzedzający reagować na rosnące ryzyko nadmiernego wzrostu zadłużenia (publicznego i prywatnego) i powstania baniek spekulacyjnych. Dlatego kryzys spowodował wzrost roli polityki makroostrożnościowej, a więc podejmowanych w ramach nadzoru finansowego działań, zmierzających do ograniczenia ryzyka powstania nadmiernych nierównowag w gospodarce, których źródłem jest sektor finansowy. Doświadczenia związane z globalnym kryzysem finansowym wskazują również, że korzyści netto z wejścia Polski do strefy euro są dziś nieco niższe niż przed kryzysem. Z jednej strony badania empiryczne wskazują na spadek skuteczności krajowej ekspansywnej polityki pieniężnej w warunkach ilościowego
łagodzenia polityki monetarnej przez główne banki centralne. Z drugiej strony, choć spadek stóp procentowych po przyjęciu euro stanowi impuls wzrostowy, w warunkach strukturalnego deficytu w obrotach bieżących, efektem ubocznym może być nadmierny przyrost zadłużenia kraju. Bezpieczniej zatem wchodzić do strefy euro w warunkach trwałej nadwyżki w bilansie handlowym, której nie da się osiągnąć bez poprawy konkurencyjności.

PAP: Jak według Pana może wyglądać polska gospodarka za kolejnych 25 lat?

J.B.: Będziemy krajem z lepszą i bardziej dostępną infrastrukturą, co zaowocuje wyższą wydajnością w skali całej gospodarki i wyższą jakością życia. Dochód na mieszkańca w Polsce przekroczy 75 proc. średniej unijnej, a Polska stanie się krajem przyjmującym imigrantów na znacznie większą skalę. Mimo to udział seniorów wśród osób aktywnych zawodowo znacznie wzrośnie. Oczekuję też, że okres aktywności zawodowej seniorów ulegnie wydłużeniu, a wiek emerytalny zostanie ponownie podniesiony. Strukturalne bezrobocie będzie zapewne niższe niż dziś, a Polska będzie w strefie euro z długiem publicznym na poziomie ok. 50 proc. PKB. Zapewne zmaleje również udział kapitału zagranicznego w tworzeniu wartości dodanej w Polsce. Spodziewam się, że w najbliższych 25 latach polska gospodarka stanie się bardziej innowacyjna, a model wzrostu gospodarczego będzie stopniowo ewoluował w kierunku zwiększenia znaczenia eksportu netto jako czynnika wzrostu gospodarczego. Dzisiaj model ten opiera się na wykorzystywaniu typowych dla
gospodarki doganiającej przewag konkurencyjnych - relatywnie niskich kosztów pracy, niskiego zasobu kapitału i w związku z tym wysokiej oczekiwanej stopy zwrotu z tego kapitału. Mam nadzieję, że zwiększony nacisk na współpracę nauki i biznesu w nowej unijnej perspektywie finansowej okaże się skutecznym narzędziem pobudzania innowacyjności polskich przedsiębiorstw.

Jakub Borowski, członek Rady Gospodarczej przy premierze, adiunkt w Szkole Głównej Handlowej (SGH), główny ekonomista banku Credit Agricole.

Rozmawiała Dorota Zawiślińska