Deficyt i zadłużenie

U podstaw zadłużenia krajów unijnych leży też życie ponad stan i pogarszająca się konkurencyjność gospodarek. W stosunku do PKB deficyt budżetowy 16 krajów strefy euro zwiększył się z 2 proc. w 2008 r. do 6,3 proc. w 2009 r., a w krajach EU27 wzrósł 2,3 proc. do 6,8 proc. Jednocześnie dług publiczny w EU16 zwiększył się z 69,4 proc. (koniec 2008 r.) do 78,7 proc. (koniec 2009 r.), a w EU27 w tym samym czasie wzrósł z 61,6 proc. do 73,6 proc. (wg Eurostatu). Towarzyszył temu spadek PKB w cenach rynkowych o 3 proc. w strefie euro i o 5,5 proc. w całej UE. Nie tylko Grecja Chociaż powszechnie Grecja uważana jest za kraj o największych problemach w dziedzinie finansów publicznych, nie jest ona najbardziej zadłużona spośród krajów Unii Europejskiej.

Najwyższy dług publiczny w stosunku do PKB posiadają Włochy (115,8 proc.), a najwyższy deficyt budżetowy według danych na koniec 2009 r. wykazuje Irlandia (14,3 proc.), która jeszcze w latach 2006-2007 miała nadwyżkę budżetową. Tylko dwa kraje eurolandu: Luksemburg i Finlandia spełniały w 2009 r. oba kryteria fiskalne z Maastricht. Samo kryterium długu publicznego na poziomie poniżej 60 proc. PKB spełniały też: Słowacja, Słowenia, Cypr i Hiszpania, ale już ich deficyt budżetowy był wyższy niż 3 proc. PKB. W 2009 r. najwyższy deficyt budżetowy mierzony w stosunku do PKB był w następujących krajach: Irlandia (-14,3 proc.), Grecja (-13,6 proc.), Wielka Brytania (-11,5 proc.), Hiszpania (-11,2 proc.), Portugalia (-9,4 proc.), Łotwa (-9,0 proc.), Litwa (-8,9 proc.), Rumunia (-3 proc.), Francja (-7,5 proc.) i Polska (-7,1 proc.).

Żaden kraj unijny nie posiadał nadwyżki budżetowej. Najniższym deficytem budżetowym charakteryzowały się Szwecja (-0,5 proc.), Luksemburg (-0,7 proc.) i Estonia (-1,7 proc.). Tylko 2 kraje unijne: Malta i Estonia posiadały w 2009 r. mniejszy deficyt budżetowy niż w poprzednim roku. W 12 krajach UE dług publiczny przekraczał w 2009 r. 60 proc. PKB. Były to Włochy (115,8 proc.), Grecja (115,1 proc.), Belgia (96,7 proc.), Węgry (78,3 proc.), Francja (77,6 proc.), Portugalia (76,8 proc.), Niemcy (73,2 proc.), Malta (69,1 proc.), Wielka Brytania (68,1 proc.), Austria (66,5 proc.), Irlandia (64 proc.) i Holandia (60,9 proc.). Do krajów unijnych o najniższym zadłużeniu publicznym należały w 2009 r.: Estonia (7,2 proc.), Luksemburg (14,5 proc.), Bułgaria (14,8 proc.), Rumunia (23,7 proc.), Litwa (19,3 proc.) i Czechy (35,4 proc.).

W 2009 r. wydatki budżetowe krajów UE wzrosły z 46,9 proc. PKB do 50,7 proc. PKB, zaś wpływy budżetowe zmniejszyły się z 44,6 proc. do 44 proc. PKB. Dla porównania warto podać, że dług publiczny w Japonii i Stanach Zjednoczonych jest znacznie wyższy niż w krajach eurolandu. W Japonii w 2009 r. zbliżył się do 200 proc., a w USA wyniósł 83,1 proc. PKB. Wysoki dług publiczny pociąga za sobą konieczność płacenia znacznych odsetek. W przypadku Grecji obciążenia z tego tytułu w 2009 r. pochłonęły 11,2 proc. wszystkich wydatków budżetowych, we Włoszech wyniosły one 10 proc., w Portugalii 6,1 proc. i w Irlandii 5,5 proc. wydatków publicznych. Znacznie niższe były koszty płaconych odsetek od długu w Hiszpanii, gdzie wynosiły 1,8 proc. wszystkich wydatków budżetowych.

Głównym instrumentem finansowania deficytu sektora budżetowego jest emisja obligacji skarbowych. O ile przed kryzysem rozpiętość oprocentowania obligacji skarbowych krajów strefy euro nie przekraczała 0,3 pkt proc., to w kwietniu 2008 r. wzrosła do 0,5 pkt proc., rok później do prawie 3 pkt proc., a w kwietniu 2010 r. do 5 pkt proc. Rentowność obligacji skarbowych odzwierciedla ryzyko kredytowe i dla państw o wysokim ryzyku kredytowym jest wyższa niż rentowność obligacji niemieckich, traktowanych jako benchmark. W kwietniu 2010 r. oprocentowanie obligacji niemieckich wynosiło 3,09 proc., natomiast obligacji włoskich 3,8 proc., hiszpańskich 3,88 proc., portugalskich 4,76 proc., a greckich aż 8,08 proc.

Deficyt budżetowy w krajach eurolandu przekraczający określone w traktacie z Maastricht 3 proc. PKB i dług publiczny wyższy niż 60 proc. PKB stanowią nie tylko zagrożenie dla finansów publicznych tych krajów, ale i podważają stabilność euro. Dlatego Komisja Europejska, Rada ECOFIN i Europejski Bank Centralny wywierają presję na kraje członkowskie strefy euro, aby zredukowały swoje zadłużenie. Przykłady Danii i Irlandii z lat 80. i 90. XX w. pokazują, że jest to możliwe. Zadłużenie Danii na skutek wysokich kosztów polityki antyrecesyjnej zwiększyło się z 39 proc. PKB w 1980 r. do 65 proc. PKB w 1982 r. Nowy rząd duński przyjął pod koniec 1982 r. program drastycznych oszczędności, które obejmowały m.in. obniżenie wynagrodzeń w sferze budżetowej i redukcję wydatków socjalnych. Towarzyszył temu po stronie wpływów do budżetu państwa wzrost podatków bezpośrednich i składek na ubezpieczenia społeczne. W krótkim czasie doprowadziło to do powstania nadwyżki budżetowej, dzięki której stopniowo zaczął się obniżać dług
publiczny kraju.
W 2007 r. kształtował się on na poziomie 27 proc. PKB. Natomiast Irlandia w 1981 r. miała deficyt budżetowy na poziomie 8,4 proc. PKB, a zadłużenie publiczne wynosiło 87 proc. PKB. W następnych latach dzięki drastycznemu obniżeniu wydatków budżetowych i przyspieszeniu tempa wzrostu gospodarczego zadłużenie Irlandii zaczęło się obniżać, ale w latach 2007-2008 znowu drastycznie wzrosło. Zgodnie z Paktem Stabilności i Wzrostu przyjętym na szczycie UE w Amsterdamie w 1997 r. przestrzeganie kryteriów fiskalnych z Maastricht jest nie tylko warunkiem przyjęcia kraju członkowskiego do Unii Gospodarczej i Monetarnej, ale także obowiązuje wszystkie państwa po wprowadzeniu euro.

W praktyce oznacza to przede wszystkim, że nie powinny one przekroczyć wartości progowej deficytu budżetowego (3 proc. PKB), a w okresie wzrostu gospodarczego powinny dążyć do wygenerowania nadwyżki budżetowej w celu zmniejszenia wielkości długu publicznego. Nieprzestrzeganie dyscypliny budżetowej przez kraj członkowski UE skutkuje wszczęciem procedury nadmiernego deficytu. Gdy deficyt nie zostanie zredukowany do dopuszczalnego poziomu, Rada (ECOFIN) może nałożyć karę w wysokości 0,2-0,5 proc. PKB w zależności od poziomu deficytu budżetowego. Sankcje nie obejmują krajów pozostających poza strefą euro, ale w przypadku utrzymywania się deficytu finansów publicznych na poziomie przekraczającym 3 proc. PKB muszą one liczyć się z możliwością utraty części środków pomocowych z funduszy unijnych.

Trzeba podkreślić, że procedura prowadząca do nałożenia sankcji na kraj naruszający kryteria stabilności fiskalnej jest długotrwała i skomplikowana, obejmując łącznie siedem etapów. Takie rozwiązanie nie mobilizuje krajów unijnych do przestrzegania dyscypliny budżetowej. Na początku maja 2010 r. ministrowie finansów krajów eurolandu i MFW wyrazili zgodę na udzielenie Grecji kredytów do 2012 r. o wartości 110 mld euro na sanacje finansów publicznych, przy czym 30 mld euro wyłożył MFW, a 80 mld euro kraje należące do strefy euro. Jednocześnie Grecja musiała zgodzić się na podniesienie podatków (VAT, akcyza) i drastyczne ograniczenie wydatków budżetowych, m.in. poprzez zmniejszenie wynagrodzeń w sferze budżetowej i podwyższenie wieku emerytalnego. Zgodnie z przyjętymi ustaleniami Grecja powinna do 2014 r. zredukować swój deficyt budżetowy do poziomu poniżej 3 proc. PKB.

W trudnej sytuacji znajdują się również finanse publiczne Hiszpanii i Portugalii. Z myślą o tych krajach i wszystkich innych, które w przyszłości mogą mieć problemy ze zrównoważeniem swoich budżetów, Unia Europejska w maju 2010 r. podjęła decyzję w sprawie uruchomienia mechanizmu płynnościowego o wartości 750 mld euro. Na sumę tę składają się gwarancje o wartości 440 mld euro, fundusz pożyczkowy (60 mld euro) i pożyczki MFW (250 mld euro). Jeżeli jednak sytuacja na rynkach finansowych się uspokoi, a Portugalia i Hiszpania uporają się ze swoimi problemami budżetowymi, w co wierzą inwestorzy, to nie trzeba będzie wydać żadnych środków z mechanizmu płynnościowego.

prof. Eugeniusz Gostomski, Instytut Handlu Zagranicznego, Uniwersytet Gdański