Inwestycje samorządowe pod presją

Dzięki unijnym środkom pomocowym miasta i gminy miały realizować inwestycje, napędzając gospodarczą koniunkturę. Skala spowolnienia i mniejsze przychody z podatków stawiają ten plan pod mocnym znakiem zapytania.

Wiadomo już, że odłożone w czasie - w przypadku samorządowych budżetów - skutki kryzysu gospodarczego będą poważniejsze, niż wcześniej przypuszczano. Co gorsza, część mniejszych niż przewidywano środków na inwestycje pochłonie powódź, a ściślej nakłady na remonty zniszczonej przez żywioł infrastruktury.

Czy antidotum na to załamanie są wyłącznie cięcia w budżecie? W arsenale gminy mają jeszcze zmiany struktury wydatków, szukanie długofalowych instrumentów finansowych oraz oparcie się na współpracy z kapitałem prywatnym.

Wieści o spadających dochodach samorządów brzmiały jeszcze niedawno, gdy rosła dynamicznie gospodarka, jak bajka o żelaznym wilku. Niektóre samorządy poczuły wpływ kryzysu już w 2008 r., ale stał się on groźny dopiero w ub.r.

Łączne dochody gmin, miast, powiatów i województw wyniosły 154,7 mld zł, czyli zmalały o 2,5 proc. w stosunku do planu, wydatki zaś zamknęły się kwotą 167 mld zł - czyli o 7,9 proc. mniejszą niż planowano.

I dochody, i wydatki były przy tym wyższe niż w lepszym przecież pod względem wzrostu PKB 2008 r. - odpowiednio o 8,5 i 15 proc. - Choć po pierwszym kwartale tego roku dochody jednostek samorządu terytorialnego (JST) wzrosły, to prognozuje się ich spadek w całym roku, ponieważ mniejsze będą wpływy podatkowe z PIT i CIT - potwierdza Mirosław Proppe, partner w firmie doradczej KPMG.

Jan Maciej Czajkowski, wicedyrektor Związku Miast Polskich i wicedyrektor Systemu Analiz Samorządowych, zwraca uwagę na fakt, że ta gorsza sytuacja dotknie już wszystkie rodzaje JST.

- Daje o sobie znać coraz silniejsze powiązanie dochodów ich budżetów z dochodami z podatków zbieranych przez państwo, a te wszak zależą od koniunktury gospodarczej - komentuje. Maleją jednak też wpływy własne samorządów.

Szczególnie dochody z podatku od nieruchomości, ponieważ polityka państwa doprowadziła do zaniżonej waloryzacji stawek, w efekcie do spadku realnych dochodów samorządów.

- Choć prognozy MF w tym zakresie nigdy specjalnie się nie sprawdzały, wpływy z PIT i CIT stały się ostatnio dla samorządów zupełnie nieprzewidywalne. Próby ratowania dochodów wpływami ze sprzedaży mienia komunalnego też zwykle nie są skuteczne ze względu na nikłe zainteresowanie ze strony inwestorów. Częstszym sposobem jest rezygnacja z części wydatków, głównie z inwestycji. Wycinane są zadania, które nie są uznawane za priorytety lub nie są współfinansowane ze środków UE. Są to m.in. stadiony, hale sportowe, baseny, ścieżki rowerowe. Województwo mazowieckie zrezygnowało z zakupu nowych wagonów dla SKM.

- Obawiam się, że skreślane są także inwestycje społeczne, czyli niektóre zadania dotyczące oświaty i służby zdrowia - ocenia Rudolf Borusiewicz, sekretarz generalny Związku Powiatów Polskich.

- Inwestycje infrastrukturalne raczej się zachowają, ponieważ mamy rok wyborów samorządowych.

A przecież, podkreśla, to nie ludzie głosują, lecz ułożone (lub nie ułożone) chodniki... Można nawet zakładać, że niektórym zadaniom poświęci się nadzwyczajną uwagę i skupi się na nich front robót. Na tych oczywiście, od których może zależeć wynik wyborów.

Wydatki inwestycyjne JST można podzielić na dwie grupy: te wynikające z nie rozwiązywanych w porę problemów cywilizacyjnych oraz z przymusu prawnego do zmian, zwłaszcza w połączeniu z finansowaniem ze środków unijnych.

Do pierwszej kategorii należą inwestycje w sieci dróg, którymi zarządzają samorządy. Są one w części zaprogramowane przez wieloletni "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych 2008-2011" - drugą nogę wieloletniego programu autostradowego. Jego celem jest wsparcie przebudowy, budowy lub remontu kluczowych odcinków dróg gminnych i powiatowych, aby zwiększyć ich płynność ruchu i poprawić bezpieczeństwo.

Służy też tworzeniu powiązań sieci dróg powiatowych i gminnych z wojewódzkimi i krajowymi, co ma zwiększyć dostępność lokalnych ośrodków gospodarczych. Łączne nakłady na realizację programu wyniosą 6 mld zł, w tym połowę wykłada budżet państwa, a drugie tyle - budżety jednostek samorządu terytorialnego. Dotację rozdziela wojewoda, a rozdział przebiega dość sprawnie.

Gorzej wygląda realizacja zadań własnych miast. Jak informowała NIK, naprawy wymaga blisko połowa dróg w Łodzi i Wrocławiu, ponad połowa w Gdańsku i Krakowie, a w Warszawie aż 71 proc. Remonty trwają zbyt długo i są uciążliwe, gdyż szwankuje planowanie i koordynacja robót. A wszystko to dzieje się przy wydatkowaniu sporych pieniędzy.

Przykładem inwestycji wymuszonych groźbą utraty środków pomocowych z UE jest budowa i modernizacja oczyszczalni ścieków oraz kanalizacji. Polska przystępując do Unii, zobowiązała się wdrożyć do 2015 r. dyrektywy dotyczące oczyszczania ścieków komunalnych. Oznacza to, w uproszczeniu, budowę i modernizację oczyszczalni ścieków i systemów kanalizacji tak, aby spełniały unijne standardy ilości przetworzonych ścieków i jakości procesu.

I te inwestycje, jak wynika z ocen NIK, są mocno opóźnione. Istnieje ryzyko, że Polska nie wywiąże się w terminie z przyjętych zobowiązań. Kontrolowane gminy wykorzystały do końca ub.r. tylko czwartą część pieniędzy na budowy i modernizacje oczyszczalni i kanalizacji. Jeżeli nie zdążą, będą musiały płacić kary albo zwracać środki przeznaczone na nieukończone inwestycje - co z kolei może oznaczać podwyżkę opłat za odprowadzanie ścieków.

Pierwotnie koszt realizacji zadań, zaplanowanych na lata 2005-15, oszacowano na 42,6 mld zł. Od tamtej pory kwota ta była dwukrotnie aktualizowana i urosła do 62 mld zł. Z informacji MSWiA wynika, że w tegorocznej powodzi poszkodowanych zostało ponad 715 gmin w 14 województwach.

Trwa ocena strat, ale już można zakładać, że sięgną one kilku miliardów zł. Czy z punktu widzenia samorządowych finansów i inwestycji powódź to jedynie wielkie nieszczęście czy także szansa na aktywizację i modernizację Polski regionalnej?

- Gdyby niektóre gminy musiały samodzielnie pokryć wydatki z własnych budżetów lub zaciągając kredyty, nie byłyby w stanie tego zrobić - mówi Alina Sarnacka, menedżer Pricewaterhouse- Coopers. - Straty są tak duże, że nawet zwiększenie zatrudnienia i wzrost wpływów z PIT i CIT nie zrekompensują koniecznych nakładów.

Z pewnością niezbędna jest pomoc z budżetu państwa na likwidację skutków powodzi. Polska czeka też na środki pomocy z UE.

Jan Golonka, starosta nowosądecki i wiceprezes Związku Powiatów Polskich, podkreśla, że inwestycje będą droższe niż szacunki. - Nie da się przecież odbudować większości obiektów po tych samych kosztach i o tych samych parametrach, bo obecnie wymagane są często wyższe - uzasadnia. - Bez pomocy wojewody, który aplikuje wyżej - nie ma mowy o szybkiej odbudowie.

Dotacje unijne stały się kręgosłupem, wokół którego samorządy budują plany inwestycyjne. Pełnią one też funkcję stabilizacyjne.

- Wykorzystywanie środków unijnych gwałtownie wzrosło w ubiegłym roku, co pozwoliło samorządom znacznie złagodzić skutki kryzysu gospodarczego w tym sektorze - podkreśla Czajkowski. Podobnie powinno być w tym roku.

Rośnie jednak ryzyko ograniczenia inwestycji realizowanych w oparciu o fundusze strukturalne.

- Mniejsze wpływy do budżetów JST pociągają za sobą niedobór i brak środków na wniesienie do nich wkładu własnego - uważa Mirosław Proppe.

Formalnie samorządy mogą sięgać po środki unijne z czterech głównych źródeł dofinansowania projektów. Jednak ściśle skrojone do ich potrzeb są tylko niektóre programy, jak np. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR). Jego budżet na lata 2007-13 wynosi 16,6 mld euro. Ile euro trafi ostatecznie do samorządów z innych źródeł, nadal nie wiadomo.

W wielu działaniach poszczególnych programów operacyjnych samorządy są tylko jednymi z wielu potencjalnych beneficjentów.

Na przykład budżet PO Infrastruktura i Środowisko sięga siedmiu miliardów euro.

Prawdopodobnie największa jego część przypadnie na gospodarkę wodno-ściekową (ok. 2,8 mld euro już praktycznie rozdysponowano), transport publiczny (ok. 2 mld euro) oraz gospodarkę odpadami (ponad 1 mld euro). Ale w kolejce po euro stoją nie tylko samorządy, lecz także przedsiębiorcy, stowarzyszenia, spółdzielnie, jednostki naukowe itd. Tymczasem na regiony czeka w tym roku dodatkowo 512 mln euro z rezerwy dla najlepszych województw. Decyzje, kto je dostanie, zapadną jesienią.

Duże regionalne zróżnicowanie skuteczności pozyskiwania środków sprawia, że choć nasze regiony będą się rozwijały przeważnie szybciej niż unijne, to zarazem jedne pojadą na trzecim biegu, a inne zaledwie na pierwszym. Co gorsza, pojawiają się nowe, ciemne chmury.

- Obawiam się, że samorządy będą wkrótce robić korekty wydatków inwestycyjnych współfinansowanych z dotacji unijnych, gdy zmienią się przepisy o dopuszczalnym zadłużeniu publicznym - ocenia Czajkowski.

W tym roku obserwujemy wyraźny wzrost zaciąganych kredytów i pożyczek przez JST. W wielu przypadkach chodzi o zapewnienie finansowania dla wydatków inwestycyjnych, których dynamika sięga ponad 40 proc. w porównaniu z tym samym okresem ub.r. - mówi Hanna Hawlik, koordynator współpracy z JST w Departamencie Korporacyjnych Produktów Kredytowych ING Banku Śląskiego.

Charakterystyczne jest też to, że wzrosła aktywność tych samorządów, które zwykle rozpoczynały pozyskiwanie finansowania w drugiej połowie roku. Głównym powodem tego "boomu" jest potrzeba uzupełnienia wydatków związanych z już rozpoczętymi inwestycjami lub planowanymi, na które JST otrzymały dotacje unijne.

Dla samorządów pozytywne obecnie jest to, że ponownie to banki zabiegają u nich o sprzedaż kredytu. W przetargach na finansowanie miast, gmin i powiatów nierzadko startuje nawet dziesięć instytucji.

- Żeby wygrać, trzeba niekiedy zejść poniżej 100 punktów marży plus WIBOR - mówi Marek Szczepański, dyrektor departamentu wsparcia rozwoju regionalnego Banku Gospodarstwa Krajowego.

Choć kredyt znów jest tańszy od obligacji, nie powoduje, że samorządy nagle zarzuciły ten model finansowania inwestycji i długu. Obligacje są popularne (wyemitowało je już 400 samorządów) także dlatego, że nie podpadają pod zamówienia publiczne.

Według nowej Ustawy o finansach publicznych, w 2014 r. podstawą nowego wskaźnika zadłużenia dla samorządów, który zastąpi sztywny obecnie 60-proc. pułap, będą dane finansowe z trzech lat poprzedzających rok planowania. Oznacza to, że JST będą zmuszone do wieloletniego planowania finansowego. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych już podała, że 39 proc. samorządów grozi utrata zdolności do zaciągania kredytów.

To jeden z powodów, by intensywniej rozważać alternatywny sposób finansowania inwestycji - w formule partnerstwa publiczno- prywatnego.

Uważany za ojca znowelizowanej Ustawy o PPP były wiceminister gospodarki, poseł PO Adam Szejnfeld, twierdzi, że gdybyśmy nie mieli roku wyborów samorządowych, to projektów w formule PPP byłoby już realizowanych znacznie więcej.

Zdaniem Ireny Herbst, prezes Fundacji Centrum PPP, do ponad 130 wrosła liczba projektów, które są na różnych stopniach przygotowania.

Optymizmu tego nie podziela Alina Sarnacka, menedżer Pricewaterhouse- Coopers. - Obawiam się, że tylko część z projektów zostanie zrealizowana, gdyż w większości przypadków nierealistyczne są oczekiwania samorządów wobec prywatnych inwestorów - stwierdza.

Według Sarnackiej, usiłują one przerzucić całość ponoszonego ryzyka na inwestora lub zrealizować przedsięwzięcia w trybie koncesji na roboty budowlane i usługi nawet w przypadkach, gdy szacowane przychody z eksploatacji nie są w stanie zapewnić spłaty kosztów kapitałowych i operacyjnych. Zarazem nadal większość procedowanych projektów PPP dotyczy infrastruktury i w założeniach mają się całkowicie spłacić z przychodów z imprez, co wydaje się nierealne. W dodatku strumień przychodów jest mało stabilny.

Zdaniem prezydenta Katowic Piotra Uszoka, dochodzenie do umów w systemie PPP wymusi zmiana formuły liczenia zadłużenia samorządów. Wtedy inne samorządy przekonają się, że realizacja inwestycji przez sektor prywatny jest lepsza pod względem kosztów i zarządzania gotowym obiektem.

Piotr Stefaniak