Agencje ratingowe pod specjalnym nadzorem

Bo też czy jest normalne, że firma, która inwestuje 30 razy więcej niż posiada, może nazywać się bankiem? Dlaczego obligacje na bazie kredytów hipotecznych mające rating AAA – kupowane przez fundusze emerytalne i rynku pieniężnego – zostały kilka miesięcy później uznane za „śmieciowe”? Czy ktoś nad tym czuwał? Czy to wszystko jakoś nadzoruje? Gdzie był FED? Co robił SEC? Czy rząd miał pojęcie, co się dzieje?

W niektórych kręgach zaczęto przypominać słowa J.M. Keynesa, mieszanego wręcz z błotem przez wielu neoliberałów, który już w latach trzydziestych pisał: „jeśli międzynarodowe rynki finansowe będą coraz lepiej zorganizowane, tym groźniejsze to będzie dla gospodarek poszczególnych krajów; dopóki spekulacja jest pianką na ciele przedsiębiorczości, to jej pomaga; jak przedsiębiorczość staje się pianką – sytuacja staje się groźna”. Barack Obama już w czasie kampanii wyborczej, i potem po objęciu urzędu, wielokrotnie mówił o konieczności przeprowadzenia reform dotyczących regulacji rynków finansowych. Również w Europie dostrzeżono, że suwerenność państw, jak i całej UE, coraz bardziej staje się zagrożona poprzez autonomizację sektora finansowego i związane z tym negatywne zjawiska. W konsekwencji Komisja Europejska powołała zespół najlepszych ekspertów pod przewodnictwem Jacques’a de Larosière’a, byłego prezesa Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, by ten określił najważniejsze wady i braki istniejącego systemu
nadzoru finansowego w Europie.

Powołany zespół w swoim sprawozdaniu potwierdził formułowane już wcześniej tezy, że obecnie istniejący nadzór finansowy – pozostający głównie na poziomie krajowym – nie jest w stanie skutecznie nadzorować międzynarodowe instytucje finansowe operujące ponad granicami, a działania poszczególnych państw są często nieskuteczne i trudno je koordynować. Ustalono, że wobec obecnej siły sektora finansowego w UE, wymaga on dodatkowych regulacji i większej konwergencji między państwami członkowskimi w obszarze przepisów technicznych. Uznano za niezbędne utworzenie międzynarodowych instytucji lub kolegialnych organów nadzoru. Istniejące dotąd regulacje dotyczące sporów między podmiotami z różnych krajów często kończyły się dochodzeniem przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, co z reguły było bardzo czasochłonne i w konsekwencji – nieskuteczne w przypadku konieczności podjęcia szybkiej akcji w sytuacjach awaryjnych. Stwierdzono również, że wiele przepisów – szczególnie dotyczących firm z sektora doradztwa
finansowego, np. agencji ratingowych – jest niewystarczających.

Prace wspomnianego zespołu zaowocowały tym, że 22 września 2010 r. Parlament Europejski – po uzyskaniu zgody wszystkich państw członkowskich – uchwalił stworzenie obowiązującej od 1 stycznia 2011 r. nowej konstrukcji nadzoru finansowego w UE. W skład Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego wchodzą:

• Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board – ESRB),
  • Europejskie Urzędy Nadzoru (European Supervisory Authorities – ESA):
  • Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority – EBA),
  • Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA),
  • Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (European Securities and Markets Authority – ESMA),
  •  Wspólny Komitet Europejskich Urzędów Nadzoru (Joint Committee),

oraz właściwe organy lub organy nadzoru państw członkowskich określone w odpowiednich aktach unijnych.

Powołane Europejskie Urzędy Nadzoru mają znacznie szerszy zakres zadań, a także uprawnień i kompetencji niż dotychczas działające komitety, które skupiały się na wydawaniu niewiążących wytycznych i rekomendacji oraz doradzaniu Komisji Europejskiej w zakresie opracowywanych aktów prawnych.
Do zadań Europejskich Urzędów Nadzoru należy działanie na rzecz:

• ustanowienia wspólnych standardów oraz praktyk regulacyjnych i nadzorczych o wysokiej jakości, w szczególności poprzez przedstawianie opinii instytucjom UE oraz poprzez opracowywanie wytycznych, zaleceń i projektów regulacyjnych i wykonawczych tyczących standardów technicznych;
• spójnego stosowania prawnie wiążących aktów unijnych, w szczególności poprzez budowanie kultury nadzoru, zapewniania efektywnego i skutecznego stosowania odpowiednich aktów prawa UE, zapobiegania arbitrażowi regulacyjnemu, mediacji i rozstrzygania sporów między właściwymi organami, zapewniania skutecznego nadzoru nad instytucjami finansowymi, zapewniania spójności działań kolegiów organów nadzoru oraz podejmowania działań m.in. w sytuacjach nadzwyczajnych;
• delegowania zadań i kompetencji pomiędzy właściwymi organami;
• ścisłej współpracy z ESRB, w szczególności poprzez dostarczanie wszelkich informacji koniecznych do realizacji jej zadań;
• organizowania i przeprowadzania analiz tyczących wzajemnych ocen właściwych organów – wydając wytyczne i zalecenia oraz określając najlepsze praktyki w celu zwiększenia spójności wyników w zakresie nadzoru;
• monitorowania i zmian na rynkach podlegających kompetencjom urzędów;
• dokonywania analiz ekonomicznych rynków – w celu informowania o wykonywaniu zadań przez urząd;
• wzmacniania ochrony deponentów i inwestorów (w przypadku EBA), ubezpieczonych, członków pracowniczych programów emerytalnych i uposażonych (w przypadku EIOPA), a także inwestorów (w przypadku ESMA);
• konsekwentnego i spójnego funkcjonowania kolegiów organów nadzoru, monitorowania, oceniania i mierzenia ryzyka systemowego, opracowywania i koordynowania planów naprawczych, oraz w przypadku EBA i ESMA – opracowywania metod prowadzenia postępowania naprawczego wobec upadających instytucji finansowych. Urzędom zostały przyznane również kompetencje związane z ochroną konsumentów, takie jak:

• gromadzenie i analizowanie informacji na temat tendencji w zachowaniach konsumentów oraz składanie odnośnych sprawozdań;
  • analizowanie i koordynowanie znajomości zagadnień finansowych i inicjatyw edukacyjnych realizowanych przez właściwe organy;
  • możliwość czasowego zakazu prowadzenia lub ograniczenia prowadzenia pewnych typów działalności finansowej, które zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego w Unii.

Ponadto, rozporządzenia przewidują obowiązki ESA związane z identyfikacją i mierzeniem ryzyk systemowych, opracowywaniem i koordynowaniem planów naprawczych dla instytucji finansowych, wzmacnianiem systemów gwarancyjnych właściwych dla danego sektora, uczestniczeniem w opracowywaniu metod prowadzenia postępowania naprawczego wobec upadających instytucji finansowych, w szczególności tych, które mogą stwarzać ryzyko systemowe.

Jednak najistotniejsze zmiany w europejskim nadzorze finansowym związane są z działalnością ESMA. Po raz pierwszy na poziomie ogólnoeuropejskim nadzorowi zostaną poddane agencje ratingowe – uznawane za jednego z głównych winowajców kryzysu 2007-2008, a obecnie powszechnie krytykowane w związku z ocenami wystawianymi Portugalii, Irlandii i Włochom.

Obowiązujące rozporządzenie w tej dziedzinie Parlament Europejski przyjął 15 grudnia 2010 r. Europejski Urząd Nadzoru Rynków i Papierów Wartościowych będzie odpowiedzialny za rejestrację i bieżący nadzór nad agencjami ratingowymi działającymi w UE. Obejmuje on uprawnienia do żądania odpowiednich informacji, przeprowadzania postępowań wyjaśniających i inspekcji on-site, zawieszenia stosowania ratingu w określonych przypadkach, nakładania kar gdy naruszone zostaną przepisy rozporządzenia.

Formalnie ESMA przejęła odpowiedzialność za nadzór agencji 1 lipca. Jednak ponieważ jest ciągle w fazie organizacji – nadzór dalej sprawują nadzory krajowe i rejestracje dokonane dotychczas będą respektowane w przyszłości. Zgodnie z rozporządzeniami z września 2009 r., zmienionymi 11 maja 2011 r., agencje ratingowe z siedzibą na terytorium Wspólnoty muszą złożyć wniosek o rejestrację. Do 1 lipca 2011 r. i dla wniosków złożonych przed 7 września 2010 r. za proces rejestracji odpowiedzialne były właściwe organy państw członkowskich. Od 1 lipca 2011 r. wnioski o rejestrację rozpatrywać będzie Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych. Rejestracja jest ważna na całym terytorium Wspólnoty. Wykaz zarejestrowanych agencji ratingowych publikuje Komisja Europejska w swoim Dzienniku Urzędowym.

Krajowe nadzory zarejestrowały dotychczas 6 mniejszych agencji ratingowych. Rejestracji ESMA nie ma jeszcze żadna agencja z Wielkiej Trójki (Standard & Poor’s, Moody’s i Fitch). Ciekawie wygląda sprawa opłat. Proponuje się, żeby podstawowa część budżetu ESMA (3 mln euro rocznie), pochodziła z corocznych opłat nadzorczych, wnoszonych przez agencje – proporcjonalnie do osiąganych przychodów. Oznacza to, że spółki reprezentujące największe agencje ratingowe, wymagające najściślejszego nadzoru, poniosą łącznie około 90 proc. kosztów. Pozostałą część pokryją opłaty od 11 mniejszych, lokalnych agencji, które złożyły wnioski o rejestrację do urzędów krajowych. Minimalna roczna opłata nadzorcza, niezależnie od przychodów agencji, będzie wynosiła 5 tys. euro.

A tymczasem batalia o kształt europejskiego rynku agencji ratingowych wchodzi w decydującą fazę. Władze Frankfurtu wspierane przez niemieckie kręgi finansowe i polityczne oznajmiły, że chętnie widziałyby u siebie „Europejską Fundację Ratingową”. Frankfurt, będący siedzibą Europejskiego Banku Centralnego, obecnie głównego wierzyciela europejskich rządów, wydaje się najlepszym rozwiązaniem.

Potrzebę stworzenia realnej europejskiej alternatywy dla powszechnie krytykowanego amerykańskiego oligopolu na rynku agencji ratingowych podziela większość europejskich środowisk politycznych. Parlament Europejski wezwał do przyspieszenia prac nad przebudową i nadaniem lepszego kształtu rozdrobnionemu rynkowi, tak by sektor ten efektywnie spełniał swoje zadania. Komisja Europejska planuje wprowadzenie odpowiednich regulacji już jesienią tego roku. Środki na „Europejską Fundację Ratingową” miałaby w dużej części wyłożyć Bruksela, co budzi dodatkowe kontrowersje, bo udział jakiejkolwiek organizacji unijnej czy rządu w akcjonariacie takiej agencji stawiałby pod dużym znakiem zapytania jej niezależność i co za tym idzie – wiarygodność.

Wiele wskazuje na to, że Europa podjęła zdecydowane i konsekwentne działania na rzecz okiełznania niekontrolowanego dotąd żywiołu. Ze Stanami Zjednoczonymi sprawa zaczyna wyglądać nieco inaczej. Mimo że za oceanem istnieją od kilkudziesięciu lat instytucje kontrolujące rynki finansowe, to jednak ostatnio dochodzą informacje, że propozycje dotyczące konsekwentnych działań w tym zakresie są tam rozmywane, osłabiane i wręcz torpedowane.

W Europie póki co takiego zjawiska nie można zaobserwować. Co będzie dalej i czy zreformowane europejskie nadzory spełnią pokładane w nich nadzieje? – czas pokaże.

Lech Godziński