MG i RCL: pracujemy nad poprawą jakości legislacji

Fundacja Batorego w opublikowanym niedawno raporcie "Tworzenie i konsultowanie projektów ustaw" zarzuciła, że ministerstwa nie potrafią dobrze uzasadniać potrzeby zmian legislacyjnych ani przewidywać skutków wprowadzenia nowego prawa. Zdaniem Fundacji, wiele do życzenia pozostawia także przeprowadzanie konsultacji społecznych ws. projektów ustaw.

"Raport Fundacji Batorego o rządowym etapie prac nad projektami ustaw nie jest optymistyczny" - przyznał wiceszef Ministerstwa Gospodarki Mariusz Haładyj w rozmowie z PAP. Wskazał zarazem, że raport dotyczy projektów przygotowywanych w 2012 r., a od tego czasu wprowadzono do procesu legislacyjnego wiele zmian. "Raport ekspertów Fundacji Batorego, profesjonalnie przygotowany i oparty na empirycznych badaniach, utwierdził nas w przekonaniu, że gruntowne zmiany w procesie legislacyjnym - przeprowadzone w ostatnich trzech latach - były niezbędne. Zresztą te rekomendacje w raporcie są spójne z działaniami realizowanymi przez rząd" - zaznaczył.

W związku z tym - według wiceministra gospodarki - 2012 rok, którego dotyczy raport, w kontekście procesu stanowienia prawa można porównać do placu budowy. "Był to bowiem moment rozpoczęcia przebudowy procesu legislacyjnego zainicjowany wspólnie przez Kancelarię Premiera, Rządowe Centrum Legislacji i Ministerstwo Gospodarki we współpracy z ekspertami spoza administracji" - wyjaśnił.

"Cały czas pracujemy nad poprawą jakości i przejrzystości legislacji. Właśnie w 2012 roku rozpoczęliśmy prace nad programem Lepsze Regulacje 2015, przyjętym przez rząd na początku 2013 r. oraz określiliśmy kierunki zmian regulaminu prac RM, który został wprowadzony od początku 2014 r. Regulamin ten uwzględniał postulaty strony społecznej i uzyskał pozytywne oceny" - wyliczał.

Jak dodał, rząd zaczął również stosować formularze do Oceny Wpływu oraz powołał zespoły ds. OSR w poszczególnych ministerstwach oraz w kancelarii premiera, która prowadzi ponadto szkolenia dla pracowników administracji. "Ponadto wprowadzamy na poziomie rządu Ocenę Skutków Regulacji ex post na bazie doświadczeń Ministerstwa Gospodarki. Obecnie pracujemy nad wytycznymi do przygotowywania Oceny Wpływu i prowadzenia konsultacji publicznych, będących rodzajem podręcznika dla osób przygotowujących projekty aktów prawnych. Dokument ten wskazuje sposób, w jaki należy wypełnić wymagania wobec OSR oraz prowadzić konsultacje publiczne, żeby były one możliwie efektywne dla obu stron dialogu" - uzupełnił Haładyj.

Wcześniej, w 2011 r. - przypomniał - rząd zmienił zasady działania zespołu ds. programowania prac rządu. "Wskutek tej zmiany każda inicjatywa legislacyjna jest szczegółowo badana już na wstępnym etapie prac. W przypadku 7 proc. inicjatyw nastąpiła odmowa wpisu projektu do wykazu prac rządu ze względu na brak wystarczającego uzasadnienia. Zresztą w tej kadencji - w porównaniu z poprzednią - o 40 proc. zmniejszyliśmy liczbę uchwalanych ustaw" - tłumaczył.

Haładyj zwrócił też uwagę na uchwałę Rady Ministrów, dzięki której przepisy mające skutki dla przedsiębiorców zasadniczo wchodzą w życie dwa razy w roku - na początku roku lub 1 czerwca, żeby ograniczyć częstotliwość zmian prawa.

Przyznał natomiast, że nie przekonuje go rekomendacja Fundacji Batorego, by proces legislacyjny był uregulowany na poziomie ustawy. "Przykładowo w krajach takich jak Wielka Brytania czy Szwecja nie ma takich ustaw" - argumentował.

Jak przekonywał, ustawa nie poprawi automatycznie jakości procesu legislacyjnego, gdyż oznacza ona jedynie postawienie wymogów formalnych, których wypełnienie nie gwarantuje, że Ocena Wpływu zostanie oparta na rzetelnej analizie lub że zgłoszone w trakcie konsultacji publicznych uwagi zostaną dobrze przeanalizowane.

"A to jest istota działań reformujących proces tworzenia prawa. Stąd naszym głównym celem jest podniesienie kompetencji w administracji oraz pokazanie, że to jej opłacają się konsultacje z partnerami społecznymi. Do tego zresztą potrzebne jest również zaangażowanie partnerów społecznych przy konkretnych inicjatywach legislacyjnych. Podam przykład z własnego podwórka - właściwie wszystkie inicjatywy legislacyjne MG, nad którymi pracuję, zainspirowali przedsiębiorcy w toku różnego rodzaju spotkań i konsultacji" - uważa Haładyj.

"Co ciekawe, OECD sporządziło zestawienie pokazujące, jakie wymogi formalne w stosunku do OSR obowiązują w poszczególnych krajach członkowskich tej organizacji. Polska plasuje się w górnej połowie stawki i wyprzedza Holandię czy Wielką Brytanię. Wydaje się zatem, że nie w regulacjach tkwi sedno problemu, a w kompetencjach i podejściu administracji. Pamiętajmy jednak, że w krajach zachodnich demokracja funkcjonuje znacznie dłużej niż w Polsce" - podkreślił.

Podobnie wypowiedział się dla PAP wiceszef Rządowego Centrum Legislacji Piotr Gryska. "Generalnie sam raport oceniam jako naprawdę dużą i rzetelnie wykonaną pracę. Dotyczy on ustaw, które były procedowane w roku 2012 i jego rekomendacje są w zasadzie zbieżne z diagnozą, którą RCL wspólnie z kancelarią premiera i Ministerstwem Gospodarki miały w roku 2012. I która skutkowała podjęciem szeregu działań wdrażanych od roku 2013, a opisanych w rządowym programie Lepsze Regulacje 2015" - mówił.

Gryska wskazał, że celem podjętych działań była poprawa jakości stanowionego prawa. "Poprawa procedur i praktyki obowiązujących pod tym względem, w szczególności w odniesieniu do tego, aby stanowione prawo było oparte na dowodach. Szereg działań w tym zakresie zaskutkowało w szczególności nowym regulaminem pracy RM, który w tym raporcie został dostrzeżony i w wyniku którego w raporcie znajduje się taka diagnoza - w tym obszarze w zasadzie nie są potrzebne zmiany legislacyjne" - wymienił.

Jak podkreślił, nowy regulamin pracy RM w dużo większym stopniu kładzie nacisk na OSR-y, wzmacnia pozycję KPRM i dużo większą uwagę przykłada do prowadzenia konsultacji publicznych na wszystkich etapach stanowienia prawa.

Gryska wyraził też przekonanie, że te działania, a także szkolenia dla legislatorów czy powołanie zespołów ds. OSR-ów, które powstały w każdym ministerstwie spowodują, że raport, który powstanie za trzy lata i będzie dotyczył 2014 roku, z całą pewnością będzie dużo przychylniejszy dla rządu.

Raport Fundacji Batorego "Tworzenie i konsultowanie projektów ustaw" przedstawiał wnioski z analizy pism dokumentujących sposób pracy nad wszystkimi 110 projektami ustaw stworzonymi przez rząd w 2012 r., sześciu pogłębionych studiów przypadku oraz rozmów z ekspertami. Zawierał także ranking 19 resortów i urzędów pod kątem jakości przygotowanych w nich wówczas projektów. Najlepiej wypadły w nim Ministerstwo Edukacji Narodowej (60 proc. możliwych do zdobycia punktów), Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministerstwo Skarbu Państwa i Ministerstwo Gospodarki. Zdecydowanie najgorzej oceniono Ministerstwo Obrony Narodowej (20 proc. możliwych do zdobycia punktów), a tylko niewiele lepiej Kancelarię Prezesa Rady Ministrów i Ministerstwo Finansów.