Co z karami pieniężnymi

Kazuistyczność rozwiązań, zawartych w konkretnych aktach prawnych, brak regulacji ogólnej, oprócz trudności w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej, dowodzi braku jednolitej koncepcji ustawodawcy w tej materii. Sądzę przy tym, że ciężar materii jest zbyt poważny - i muszą być podjęte radykalne rozwiązania, adekwatne do zaistniałego problemu.

Bez wątpienia polskie prawo telekomunikacyjne („TP”) jest niedoskonałe. Ponad czteroletni okres obowiązywania obecnego PT wskazał na potrzebę poprawy istniejących rozwiązań w tej materii oraz wprowadzenie nowych, w tym wynikających z niepełnej implementacji dyrektyw unijnych – i to mimo dokonania wielu nowelizacji, przeciętnie raz na kwartał. Jeszcze za rządu PiS pojawił się projekt gruntownej nowelizacji, który jednak nie zdążył przejść całej drogi legislacyjnej. W ramach obecnego rządu powstały dwa projekty nowelizacji PT - zdecydowano o podzieleniu ustawy na kwestie pilniejsze związane z implementacją przepisów unijnych lub poprawieniem sposobu ich wdrożenia oraz kwestie obejmujące inne problemy.

W kontekście postulatu dokonania odpowiednich zmian w przepisach PT obejmujących regulację kar pieniężnych warto zatem przyjrzeć się niektórym przepisom projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw ( tzw. projektu nieunijnego) - opublikowanego na stronach Ministerstwa Infrastruktury. Odnoszą się one zwłaszcza do kwestii zgodności Projektu z przepisami Konstytucji, a także dostosowania do przepisów Unii Europejskiej. Projekt, jako nowa wartość regulacyjna, stanowi drugą część projektowanej nowelizacji PT. Pierwsza część – to rządowy projekt ustawy pod tym samym tytułem, co wskazany ostatnio projekt, wniesiony 30 października 2008 r. do Sejmu (druk Sejmowy Nr 1448) jako tzw. projekt unijny.

Nie udało się jednakże w pełni – pomimo starań – rozdzielić materii obu projektów, tak aby nie krzyżowały się one swoim zakresem. W obu zaproponowano zatem dokonanie zmian w art. 209, dotyczącym kar, a zatem materii wymagającej szczególnej troski, zwłaszcza z punktu widzenia precyzji redakcji. Przyjęta dwuetapowa technika nowelizacji, w ramach której zwłaszcza drugi stopień zawiera liczne zmiany mające w wielu miejscach istotny charakter konstrukcyjny, nie jest zgodna z ustalonymi standardami legislacyjnymi. Przywołując § 84 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.) wskazać należy, iż _ „jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy”. _
Trybunał Konstytucyjny łączy obowiązek stosowania Zasad techniki prawodawczej z, jak ją najczęściej nazywa, zasadą „przyzwoitej legislacji”.

Innym aspektem zasady „przyzwoitej legislacji” jest, wedle Trybunału Konstytucyjnego, zasada _ „określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych praw i wolności”. _ Określoności tej nie ma w pełni i w obecnym PT. Na pięć zarzutów sformułowanych przez Komisję Europejską wobec PT, w odniesieniu do dwóch Ministerstwo Infrastruktury zauważyło, że dotyczą one nie samego Prawa, ile jego interpretowania przez polskiego regulatora (Odpowiedź na artykuł „Unia wyciąga rózgę” - www.mi.gov.pl.). Wynika z tego jednak, że Prawo nie jest wystarczająco określone, skoro może umożliwiać różną interpretację. Bez wątpienia, to, że i inne jego przepisy – w tym dotyczące kar - stwarzają podstawę do rozbieżnych interpretacji, wynika również z orzecznictwa sądowego, które dopiero w ostatnim czasie częściej przyjmuje wykładnię odmienną od stosowanej przez Prezesa UKE. Podkreślić przy tym należy, że kary, i to zarówno od strony legislacyjnej, jak i z punktu widzenia stosowania omawianych przepisów przez Prezesa UKE przy
wciąż zbyt nikłej reakcji sądów powszechnych na taką praktykę, należą do najsłabiej zredagowanej materii w całym PT.

Co więcej, dotychczasowa praktyka orzecznicza Prezesa UKE, jak i – w znacznej mierze – sądów, wykazała, że obecny brak w przepisach PT jakiejkolwiek wzmianki o konieczności powiązania nakładania kar pieniężnych z ustaleniem winy, choćby nieumyślnej przedsiębiorcy, na którego kara ma być nałożona, powoduje traktowanie odpowiedzialności za działania i zaniechania określone w art. 209 PT jako całkowicie obiektywnej – mimo że w odpowiednich przepisach innych ustaw ( np. art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, art. 56 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne) ustala się odpowiedzialność na zasadzie winy. *A co z kwestią zawinienia? *

Nasuwa się, zatem istotne pytanie, dlaczego unormowanie kar pieniężnych w prawie telekomunikacyjnym, służące niewątpliwie tym samym celom, co analogiczne rozwiązania normatywne we wskazanych powyżej aktach normatywnych, kwestię zawinienia przedsiębiorcy w oczywisty sposób pomija? Odpowiedź na postawione pytanie jest jednoznaczna. Redakcję odpowiednich przepisów PT można, a nawet trzeba uznać, za nie odpowiadającą postulatowi systemowej spójności prawa – a obydwa projekty, wycinkowo dotykające art. 209 w żaden sposób nie realizują tego postulatu, stanowiącego także aspekt konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

W praktyce kary są nakładane przy założeniu, że odpowiedzialność z art. 209 ust. 1 i 2 ma charakter obiektywny, tj. opiera się na fakcie wystąpienia określonych ustawowo zdarzeń - okoliczności, bez względu na zachowanie zainteresowanego (a w odniesieniu do kar nakładanych na podstawie ust. 2 na członków zarządu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego także bez względu na zachowanie przedsiębiorstwa, bowiem kary wymierza się bez podjęcia postępowania w sprawie takiego samego zaniechania przedsiębiorstwa), związek przyczynowy między zachowaniem a wystąpieniem okoliczności, ani winę zainteresowanego. Nie uwzględnia się przy tym także innych atrybutów odpowiedzialności karnej, jak nie ponoszenia jej w razie braku społecznej szkodliwości czynu czy też szkodliwości znikomej. Powołując się na argumenty już przedstawiane w tej materii na łamach NŻG w 2007 r., wskazać należy, że brak usytuowania instytucji kary pieniężnej w obszarze prawa karnego nie może być sam w sobie usprawiedliwieniem dla całkowitego pomijania
mechanizmów prawa karnego przy stosowaniu tej instytucji, a takim mechanizmem jest bez wątpienia zasada winy. Quasi-penalny charakter kar pieniężnych przewidzianych w PT sprawia, że ustawowy opis znamion poszczególnych deliktów administracyjnych powinien być maksymalnie precyzyjny, pozbawiony w miarę możliwości pojęć niedookreślonych, tak, aby nie pozostawiać organowi stosującemu przepis nadmiernego luzu decyzyjnego, z drugiej zaś strony, by adresaci normy wynikającej z tego przepisu mieli pełną świadomość, jakie zachowania narażają ich na odpowiedzialność.

W demokratycznym państwie prawnym pewne elementy odpowiedzialności obiektywnej mogą występować w prawie cywilnym obok podstawowej formuły odpowiedzialności na zasadzie winy, jednakże w odniesieniu do prawa represyjnego – do którego, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, bez wątpienia należą kary nakładane przez Prezesa UKE – zakładanie istnienia odpowiedzialności obiektywnej jest anachronizmem, do tego niekonstytucyjnym. Niewątpliwie także na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów PT możliwe jest przyjęcie takiej wykładni art. 209, która byłaby zgodna z art. 42 Konstytucji w rozumieniu konsekwentnie reprezentowanym przez TK. Z drugiej jednakże strony – wobec stosowania przez organ regulacyjny wykładni literalnej, generalnie dominującej w polskiej praktyce prawnej (inaczej niż w praktyce stosowania prawa wspólnotowego) – za konieczne uznać trzeba wprowadzenie odpowiednich zmian do art. 209 i 210 PT. Opowiedzieć należałoby się za zmianami, które ukierunkowane powinny być na: zapewnienie
Prezesowi UKE możliwości bardziej elastycznego orzekania w sprawie kar; wyraźne wprowadzenie winy jako podstawy odpowiedzialności; wprowadzenie możliwości orzeczenia przez Prezesa UKE o innym sposobie wykonania kary niż jej zapłaceniu, a konkretnie o jej wykonaniu (w tej samej wysokości) przez zrealizowanie określonych inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej – na wniosek ukaranego podmiotu. Ponadto podstawą odpowiedzialności, winien być także ciężar gatunkowy deliktu administracyjnego oraz zagrożenie karą administracyjną - im większe naruszenie prawa oraz zagrożenie karą stosunkowo dolegliwą, tym większy należałoby kłaść nacisk na badanie elementów subiektywnych popełnienia deliktu administracyjnego.

Prawo wspólnotowe w ogóle nie nakazuje wprowadzenia w przepisach PT państw członkowskich UE kar pieniężnych nakładanych przez krajowy organ regulacyjny. Stwierdza ono jedynie możliwość ustanowienia „kar finansowych”- które też nie muszą oznaczać tego, co w PT rozumie się przez kary pieniężne – i nakładania tych kar, „jeżeli będzie zachodziła taka potrzeba” (art. 10 ust. 3 Dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej). Z drugiej strony, państwa członkowskie UE powinny zapewnić, że krajowy organ regulacyjny będzie wspierał efektywne inwestowanie w dziedzinie infrastruktury (art. 8 ust. 2 lit.c Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej). Prawo wspólnotowe nie powinno być zatem przeszkodą w stworzeniu możliwości orzekania o karze, w istocie zawsze finansowej, w formie określonych zobowiązań inwestycyjnych w
interesie publicznym.

Istniejący stan prawny wprowadza wiele zbędnych i niejasnych procedur oraz instrumentów prawnych, które mogą być wykorzystywane w sposób nie zawsze zgodny z intencjami ustawodawcy. Prawdziwym wyzwaniem powinno być skonstruowanie regulacji prawnej normującej okoliczności, które powinny być uwzględniane przy wymiarze administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych nie tylko w prawie telekomunikacyjnym, lecz również i w innych – coraz liczniejszych, jak była o tym mowa na wstępie - ustawach.

dr Edyta Hadrowicz
Nowe Życie Gospodarcze