Co z karami pieniężnymi

Kary administracyjne, znane z coraz większej liczby ustaw, w tym z ustawy – Prawo telekomunikacyjne, trudno uznać za instytucję prawną, brak bowiem ogólnych zasad i reguł ich stosowania.

Kazuistyczność rozwiązań, zawartych w konkretnych aktach prawnych, brak regulacji ogólnej, oprócz trudności w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej, dowodzi braku jednolitej koncepcji ustawodawcy w tej materii. Sądzę przy tym, że ciężar materii jest zbyt poważny - i muszą być podjęte radykalne rozwiązania, adekwatne do zaistniałego problemu.

Konieczne poprawki

Bez wątpienia polskie prawo telekomunikacyjne („TP”) jest niedoskonałe. Ponad czteroletni okres obowiązywania obecnego PT wskazał na potrzebę poprawy istniejących rozwiązań w tej materii oraz wprowadzenie nowych, w tym wynikających z niepełnej implementacji dyrektyw unijnych – i to mimo dokonania wielu nowelizacji, przeciętnie raz na kwartał. Jeszcze za rządu PiS pojawił się projekt gruntownej nowelizacji, który jednak nie zdążył przejść całej drogi legislacyjnej. W ramach obecnego rządu powstały dwa projekty nowelizacji PT - zdecydowano o podzieleniu ustawy na kwestie pilniejsze związane z implementacją przepisów unijnych lub poprawieniem sposobu ich wdrożenia oraz kwestie obejmujące inne problemy.

W kontekście postulatu dokonania odpowiednich zmian w przepisach PT obejmujących regulację kar pieniężnych warto zatem przyjrzeć się niektórym przepisom projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw ( tzw. projektu nieunijnego) - opublikowanego na stronach Ministerstwa Infrastruktury. Odnoszą się one zwłaszcza do kwestii zgodności Projektu z przepisami Konstytucji, a także dostosowania do przepisów Unii Europejskiej. Projekt, jako nowa wartość regulacyjna, stanowi drugą część projektowanej nowelizacji PT. Pierwsza część – to rządowy projekt ustawy pod tym samym tytułem, co wskazany ostatnio projekt, wniesiony 30 października 2008 r. do Sejmu (druk Sejmowy Nr 1448) jako tzw. projekt unijny.

Dwuetapowa technika nowelizacji

Nie udało się jednakże w pełni – pomimo starań – rozdzielić materii obu projektów, tak aby nie krzyżowały się one swoim zakresem. W obu zaproponowano zatem dokonanie zmian w art. 209, dotyczącym kar, a zatem materii wymagającej szczególnej troski, zwłaszcza z punktu widzenia precyzji redakcji. Przyjęta dwuetapowa technika nowelizacji, w ramach której zwłaszcza drugi stopień zawiera liczne zmiany mające w wielu miejscach istotny charakter konstrukcyjny, nie jest zgodna z ustalonymi standardami legislacyjnymi. Przywołując § 84 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.) wskazać należy, iż _ „jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy”. _
Trybunał Konstytucyjny łączy obowiązek stosowania Zasad techniki prawodawczej z, jak ją najczęściej nazywa, zasadą „przyzwoitej legislacji”.

Zarzuty Komisji Europejskiej

Innym aspektem zasady „przyzwoitej legislacji” jest, wedle Trybunału Konstytucyjnego, zasada _ „określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych praw i wolności”. _ Określoności tej nie ma w pełni i w obecnym PT. Na pięć zarzutów sformułowanych przez Komisję Europejską wobec PT, w odniesieniu do dwóch Ministerstwo Infrastruktury zauważyło, że dotyczą one nie samego Prawa, ile jego interpretowania przez polskiego regulatora (Odpowiedź na artykuł „Unia wyciąga rózgę” - www.mi.gov.pl.). Wynika z tego jednak, że Prawo nie jest wystarczająco określone, skoro może umożliwiać różną interpretację. Bez wątpienia, to, że i inne jego przepisy – w tym dotyczące kar - stwarzają podstawę do rozbieżnych interpretacji, wynika również z orzecznictwa sądowego, które dopiero w ostatnim czasie częściej przyjmuje wykładnię odmienną od stosowanej przez Prezesa UKE. Podkreślić przy tym należy, że kary, i to zarówno od strony legislacyjnej, jak i z punktu widzenia stosowania omawianych przepisów przez Prezesa UKE przy
wciąż zbyt nikłej reakcji sądów powszechnych na taką praktykę, należą do najsłabiej zredagowanej materii w całym PT.

Co więcej, dotychczasowa praktyka orzecznicza Prezesa UKE, jak i – w znacznej mierze – sądów, wykazała, że obecny brak w przepisach PT jakiejkolwiek wzmianki o konieczności powiązania nakładania kar pieniężnych z ustaleniem winy, choćby nieumyślnej przedsiębiorcy, na którego kara ma być nałożona, powoduje traktowanie odpowiedzialności za działania i zaniechania określone w art. 209 PT jako całkowicie obiektywnej – mimo że w odpowiednich przepisach innych ustaw ( np. art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, art. 56 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne) ustala się odpowiedzialność na zasadzie winy. *A co z kwestią zawinienia? *

Nasuwa się, zatem istotne pytanie, dlaczego unormowanie kar pieniężnych w prawie telekomunikacyjnym, służące niewątpliwie tym samym celom, co analogiczne rozwiązania normatywne we wskazanych powyżej aktach normatywnych, kwestię zawinienia przedsiębiorcy w oczywisty sposób pomija? Odpowiedź na postawione pytanie jest jednoznaczna. Redakcję odpowiednich przepisów PT można, a nawet trzeba uznać, za nie odpowiadającą postulatowi systemowej spójności prawa – a obydwa projekty, wycinkowo dotykające art. 209 w żaden sposób nie realizują tego postulatu, stanowiącego także aspekt konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

W praktyce kary są nakładane przy założeniu, że odpowiedzialność z art. 209 ust. 1 i 2 ma charakter obiektywny, tj. opiera się na fakcie wystąpienia określonych ustawowo zdarzeń - okoliczności, bez względu na zachowanie zainteresowanego (a w odniesieniu do kar nakładanych na podstawie ust. 2 na członków zarządu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego także bez względu na zachowanie przedsiębiorstwa, bowiem kary wymierza się bez podjęcia postępowania w sprawie takiego samego zaniechania przedsiębiorstwa), związek przyczynowy między zachowaniem a wystąpieniem okoliczności, ani winę zainteresowanego. Nie uwzględnia się przy tym także innych atrybutów odpowiedzialności karnej, jak nie ponoszenia jej w razie braku społecznej szkodliwości czynu czy też szkodliwości znikomej. Powołując się na argumenty już przedstawiane w tej materii na łamach NŻG w 2007 r., wskazać należy, że brak usytuowania instytucji kary pieniężnej w obszarze prawa karnego nie może być sam w sobie usprawiedliwieniem dla całkowitego pomijania
mechanizmów prawa karnego przy stosowaniu tej instytucji, a takim mechanizmem jest bez wątpienia zasada winy. Quasi-penalny charakter kar pieniężnych przewidzianych w PT sprawia, że ustawowy opis znamion poszczególnych deliktów administracyjnych powinien być maksymalnie precyzyjny, pozbawiony w miarę możliwości pojęć niedookreślonych, tak, aby nie pozostawiać organowi stosującemu przepis nadmiernego luzu decyzyjnego, z drugiej zaś strony, by adresaci normy wynikającej z tego przepisu mieli pełną świadomość, jakie zachowania narażają ich na odpowiedzialność.

Więcej elastyczności

W demokratycznym państwie prawnym pewne elementy odpowiedzialności obiektywnej mogą występować w prawie cywilnym obok podstawowej formuły odpowiedzialności na zasadzie winy, jednakże w odniesieniu do prawa represyjnego – do którego, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, bez wątpienia należą kary nakładane przez Prezesa UKE – zakładanie istnienia odpowiedzialności obiektywnej jest anachronizmem, do tego niekonstytucyjnym. Niewątpliwie także na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów PT możliwe jest przyjęcie takiej wykładni art. 209, która byłaby zgodna z art. 42 Konstytucji w rozumieniu konsekwentnie reprezentowanym przez TK. Z drugiej jednakże strony – wobec stosowania przez organ regulacyjny wykładni literalnej, generalnie dominującej w polskiej praktyce prawnej (inaczej niż w praktyce stosowania prawa wspólnotowego) – za konieczne uznać trzeba wprowadzenie odpowiednich zmian do art. 209 i 210 PT. Opowiedzieć należałoby się za zmianami, które ukierunkowane powinny być na: zapewnienie
Prezesowi UKE możliwości bardziej elastycznego orzekania w sprawie kar; wyraźne wprowadzenie winy jako podstawy odpowiedzialności; wprowadzenie możliwości orzeczenia przez Prezesa UKE o innym sposobie wykonania kary niż jej zapłaceniu, a konkretnie o jej wykonaniu (w tej samej wysokości) przez zrealizowanie określonych inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej – na wniosek ukaranego podmiotu. Ponadto podstawą odpowiedzialności, winien być także ciężar gatunkowy deliktu administracyjnego oraz zagrożenie karą administracyjną - im większe naruszenie prawa oraz zagrożenie karą stosunkowo dolegliwą, tym większy należałoby kłaść nacisk na badanie elementów subiektywnych popełnienia deliktu administracyjnego.

Prawo wspólnotowe a kary

Prawo wspólnotowe w ogóle nie nakazuje wprowadzenia w przepisach PT państw członkowskich UE kar pieniężnych nakładanych przez krajowy organ regulacyjny. Stwierdza ono jedynie możliwość ustanowienia „kar finansowych”- które też nie muszą oznaczać tego, co w PT rozumie się przez kary pieniężne – i nakładania tych kar, „jeżeli będzie zachodziła taka potrzeba” (art. 10 ust. 3 Dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej). Z drugiej strony, państwa członkowskie UE powinny zapewnić, że krajowy organ regulacyjny będzie wspierał efektywne inwestowanie w dziedzinie infrastruktury (art. 8 ust. 2 lit.c Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej). Prawo wspólnotowe nie powinno być zatem przeszkodą w stworzeniu możliwości orzekania o karze, w istocie zawsze finansowej, w formie określonych zobowiązań inwestycyjnych w
interesie publicznym.

Istniejący stan prawny wprowadza wiele zbędnych i niejasnych procedur oraz instrumentów prawnych, które mogą być wykorzystywane w sposób nie zawsze zgodny z intencjami ustawodawcy. Prawdziwym wyzwaniem powinno być skonstruowanie regulacji prawnej normującej okoliczności, które powinny być uwzględniane przy wymiarze administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych nie tylko w prawie telekomunikacyjnym, lecz również i w innych – coraz liczniejszych, jak była o tym mowa na wstępie - ustawach.

dr Edyta Hadrowicz
Nowe Życie Gospodarcze