Dzień dobry, dokumenty poproszę

Zazwyczaj, gdy projektodawcy dowiadują się o przyznaniu dofinansowania, towarzyszy im wyłącznie radość. Przedsiębiorcy dzielą się wspaniałą nowiną ze znajomymi, pracownicy odpowiedzialni za projekt w jednostkach budżetowych liczą na pochwałę szefów. Projekt został wysoko oceniony, otrzymał dofinansowanie, czyli wszystko pójdzie dobrze. Rzadko kiedy myśli się wówczas o rozliczeniach. A warto! Ponieważ prawdziwy sukces to nie tylko rzeczowa realizacja, ale przede wszystkim udane zakończenie projektu.

Prawdziwy sukces zaczyna się więc od świadomości, iż już na etapie tworzenia projektu niezbędna jest realistyczna ocena szans powodzenia poszczególnych jego etapów. Niejednokrotnie kładzie się ogromny nacisk na stworzenie „idealnego projektu”, chcąc dzięki temu zwiększyć swoje szanse na otrzymanie dofinansowania. Praktyka pokazuje jednak, że niejednokrotnie początkiem problemów beneficjenta jest właśnie zbyt optymistyczne spojrzenie na własną zdolność instytucjonalną, harmonogram projektu i jego budżet. Warto zwrócić na to uwagę, aby nie przeszacować swoich możliwości. W sytuacji, gdy nie uda się zrealizować zakładanych rezultatów projektu, szybko zapomina się o radości z wysokiej pozycji na liście rankingowej.

Każdy projekt wiąże się z ryzykiem mogącym pojawić się na każdym etapie jego realizacji. Projekty realizowane ze środków unijnych nie stanowią wyjątku. Co więcej, doświadczenia perspektywy 2004-2006 pokazały, iż projekty te są często traktowane jako dodatkowy element działalności beneficjenta. Z uwagi na to nie są właściwie wkomponowane w jego strukturę organizacyjną. Planowaniu nawet dużych i złożonych projektów często towarzyszy presja czasu, szwankuje też komunikacja między działami zaangażowanymi w ich realizację. Projektem się nie zarządza, przydziela się po prostu dodatkowe zadania poszczególnym pracownikom projektodawcy. Te czynniki znacząco osłabiają szanse powodzenia projektu. Praktyka pokazuje, iż wiele niepotrzebnych problemów pojawia się na tzw. stykach odpowiedzialności. Elementami minimalizowania ryzyka jest właściwy podział zadań związanych z realizacją projektu. Stan realizacji projektów powinien być nadzorowany na bieżąco, o jakichkolwiek zmianach w projekcie beneficjent powinien
niezwłocznie informować instytucję zarządzającą, aby przede wszystkim zminimalizować ryzyko związane z powstawaniem kosztów niekwalifikowalnych oraz zmianą poziomu wskaźników.

Otrzymanie dofinansowania to oczywiście przywilej, wiążący się jednakże z realizacją sporej ilości zadań, takich jak realizacja procesu sprawozdawczości, prawidłowe rozliczanie się z kolejnych etapów projektu, dokumentowanie poniesionych kosztów kwalifikowalnych i niekwalifikowanych, realizacja wskaźników zawartych we wniosku o dofinansowanie i umowie, odpowiednie promowanie projektu oraz zapewnienie właściwej archiwizacji dokumentów. Niezwykle ważnym obowiązkiem beneficjenta jest również ,,poddanie się kontroli’’. Procesem kontrolnym objęte są bowiem wszystkie z wymienionych zadań beneficjenta. Beneficjenci często obawiają się kontroli. Należy mocno podkreślić, iż część z nich angażowała się w realizację projektów w poprzednim okresie programowania i posiada dużą wiedzę i doświadczenie. Wciąż jednak pojawiają się opinie, iż kontrole bywają bardzo dotkliwe, pomimo realizowania dobrego i pożytecznego projektu i wywiązywania się z pozostałych obowiązków.

Czym jest w rzeczywistości obowiązek poddania się kontroli? Niezbędne jest zapewnienie kontrolującym: pełnego dostępu w szczególności do rzeczy, materiałów, urządzeń, sprzętów, obiektów, terenów i pomieszczeń, w których realizowany jest projekt lub zgromadzona jest dokumentacja dotycząca realizowanego projektu; pełnego wglądu we wszystkie dokumenty, w tym dokumenty elektroniczne związane z realizacją projektu oraz umożliwienie tworzenia ich uwierzytelnionych kopii, odpisów i wyciągów; obecności upoważnionych osób, które udzielą wyjaśnień na temat realizacji projektu, w tym wydatków i innych zagadnień związanych z realizacją projektu. Oznacza to, iż beneficjent podczas kontroli powinien wykazać zgodność kwot zapisanych we wniosku z kwotami na fakturach lub innych dokumentach księgowych dołączonych do wniosku o płatność. Weryfikowana będzie kwalifikowalność kosztów ujętych we wniosku o płatność, powiązanie poniesionych wydatków z projektem oraz ich zgodność z umową o dofinansowanie. Sprawdzany będzie m.in.
obszar zamówień publicznych (o ile dotyczy), poprawność dokumentów potwierdzających odbiór etapów prac, poprawność opisania kopii faktur, zgodność kwot z wyciągów bankowych, stopień osiągnięcia wskaźników realizacji celów projektu. Zgodnie z zapisami unijnych rozporządzeń działania kontrolne prowadzone przez służby państwa członkowskiego powinny zagwarantować wydajną i prawidłową realizację programów operacyjnych. Celem kontroli winno więc być wykrywanie wszelkich mogących się pojawić w projektach nieprawidłowości. Należy mieć pełną świadomość, że nieudostępnienie wszystkich wymaganych dokumentów może w ostateczności, podobnie, jak odmowa poddania się kontroli, skutkować rozwiązaniem umowy o dofinansowanie. Inne przykładowe skutki wykrytych nieprawidłowości to np. zobowiązanie do zwrotu nienależnych kwot, zawieszenie dalszych płatności poprzez wstrzymanie wniosku o płatność, potrącenie kwoty nieprawidłowości z kolejnej refundacji, wykluczenie z otrzymania dofinansowania w przyszłości. *Obszary wrażliwe *

Podczas spotkań z projektodawcami często wyrażane są opinie, iż kontroli związanych ze środkami unijnymi jest zbyt dużo, są one zbyt drobiazgowe oraz uciążliwe, a wykrywane nieprawidłowości nie zawsze wynikają z zaniedbań beneficjentów, a np. z różniących się interpretacji często zmieniających się przepisów prawa i wytycznych. Warto więc zastanowić się nad identyfikacją obszarów szczególnie problematycznych dla beneficjentów. Doświadczenia poprzedniej perspektywy programowania 2004-2006 wskazują, iż w projektach współfinansowanych ze środków unijnych istnieją obszary szczególnie wrażliwe na występowanie nieprawidłowości. To cenne informacje nie tylko dla służb kontrolujących, ale również dla beneficjentów. Warto zachęcać ich do właściwego odczytania tych informacji. Stąd już na etapie konstruowania projektu warto zwrócić szczególną uwagę na elementy będące najczęstszą przyczyną korekt finansowych.

Przykładami nieprawidłowości najczęściej wykrywanych podczas kontroli są: realizowanie projektu niezgodnie z założeniami wniosku aplikacyjnego; niekwalifikowalność kosztów - beneficjenci przedstawiają w ramach wniosku o płatność wydatki nie związane z realizacją projektu lub nie kwalifikujące się do refundacji; nieprzestrzeganie ustawy prawo zamówień publicznych (brak stosowania procedury zamówień publicznych w projektach, stosowanie niewłaściwych trybów ustawy). Pomimo dobrego przygotowania beneficjenci często popełniają błędy. Wiele z nich można poprawić, nie ryzykując braku rozliczenia projektu. Ponadto istnieje również możliwość zawierania aneksów do podpisanych umów, które uwzględniać będą zmiany w harmonogramie lub budżecie. Należy jednak pamiętać, że obszar zamówień publicznych jest pod tym względem problematyczny. Podejmowanie czynności naprawczych jest praktycznie niemożliwe, natomiast nakładane korekty finansowe bywają poważne. Jednym z istotniejszych dokumentów, który powinien być więc znany
beneficjentom jest tzw. taryfikator - „Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE”, zaktualizowany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 7 kwietnia 2010 r.

Wielu beneficjentów jest zainteresowanych, jakie instytucje, oprócz instytucji zarządzającej, mogą ich kontrolować i w jakim czasie. Obawy dotyczą przede wszystkim „kontroli unijnych”. Stosowne zapisy beneficjent bez trudu odnajdzie w umowie o dofinansowanie projektu. I tak np. umowy dotyczące projektów realizowanych w ramach regionalnych programów operacyjnych zawierają obowiązek poddania się kontroli w zakresie prawidłowości realizacji projektu, przeprowadzanej przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą, instytucję certyfikującą, instytucję audytową, przedstawicieli Komisji Europejskiej oraz inne instytucje uprawnione do przeprowadzenia kontroli na podstawie odrębnych przepisów. Kontrole mogą przeprowadzać również niezależne organy kontroli takie, jak urząd kontroli skarbowej, regionalne izby obrachunkowe, Najwyższa Izba Kontroli, Urząd Zamówień Publicznych, Europejski Urząd ds. Zwalczania nadużyć Finansowych OLAF oraz Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Z punktu widzenia projektodawcy najistotniejsza jest kontrola przeprowadzana przez instytucję zarządzającą, bowiem jej elementy obejmują beneficjenta w całym cyklu życia projektu. Kontrola może mieć charakter planowy, doraźny, sprawdzać poziom wykonania zaleceń pokontrolnych, obejmować wybrane zagadnienia lub całokształt działalności związanej z projektem. Kontrola trwałości

Obecnie sporo pytań dotyczy pojęcia kontroli trwałości – na czym polega i skąd wynika obowiązek poddania się jej. Nie szukając daleko, zapisy o okresie trwałości (3/5 lat) odnajdziemy w dokumencie, który jest najbardziej znany beneficjentom, czyli w umowie o dofinansowanie projektu. W tym okresie projekt może stać się przedmiotem kontroli państwa członkowskiej lub Komisji Europejskiej. Wymóg ten budzi wiele emocji, szczególnie tych beneficjentów, którzy dokonują w projekcie zakupu środków trwałych o przyśpieszonej amortyzacji. Skąd te emocje? Wymóg utrzymania trwałości jest związany z zakazem dokonywania znaczącej modyfikacji projektu, a więc takiej modyfikacji, która może mieć wpływ na charakter lub realizację projektu. Przez znaczącą modyfikację projektu rozumie się także zmianę własnościową elementów infrastruktury. Wypełnienie tego obowiązku podlega monitoringowi. Pierwszym krokiem jest rozesłanie do beneficjentów ankiet, mających na celu sprawdzenie sposobu zarządzania projektem po jego zakończeniu. Dla
rozstrzygnięcia, czy zachowano trwałość, najistotniejsza staje się analiza, czy został zachowany cel projektu. Wielu beneficjentów pyta o sprzęt komputerowy, który, chociaż w pełni sprawny technicznie, stosunkowo szybko staje się przestarzały z uwagi na postęp technologiczny. W tej sytuacji w miejsce zbytych urządzeń powinny zostać zakupione urządzenia nowsze technicznie, aby utrzymać cel inwestycji. Ponadto, należy pamiętać, iż zbycie środka trwałego może nastąpić tylko po zakończeniu odpisów amortyzacyjnych.

Niezależnie od charakteru projektu podstawą sukcesu podczas kontroli trwałości jest odpowiednia archiwizacja dokumentacji, pozwalająca na prześledzenie realizacji etapów cyklu życia projektu.

Bardzo istotne jest, aby beneficjenci mieli przekonanie, ile daje prawidłowe przygotowanie się do kontroli - znajomość jej przebiegu oraz procedur, np. zasady i terminy składania zastrzeżeń i wyjaśnień do ustaleń kontroli. Warto znać również prawa kontrolujących a także być świadomym wagi oświadczeń składanych podczas kontroli. W każdej sytuacji, w której kontrolujący będą mieli wątpliwości co do stanu faktycznego, mogą poprosić beneficjenta o złożenie oświadczenia, którego treść zawarta zostanie w informacji pokontrolnej.

Między innymi dlatego tak istotne jest zapewnienie podczas kontroli obecności kompetentnych osób, a w miarę możliwości - całego zespołu projektowego. Niezbędne jest zgromadzenie całej dokumentacji związanej z projektem i jej staranny przegląd. Pomocna w przygotowaniu do kontroli będzie analiza poszczególnych zakresów projektu oraz cyklu jego życia, analiza wyników kontroli innych instytucji i stopnia wykonania zaleceń pokontrolnych a także oględziny miejsca inwestycji. Dla podmiotów po raz pierwszych poddawanych kontroli cenne może się okazać zapoznanie się z zakresem protokołów pokontrolnych i charakterem list sprawdzających, którymi posługują się kontrolujący.

Korzystanie z doświadczeń poprzedniego okresu programowania jest nie do przecenienia. Nie ulega wątpliwości, że prawidłowe rozliczenie zależy od samych projektodawców, a konkretnie od ich umiejętności zarządzania projektem, niezależnie od zmieniających się reguł, wytycznych i procedur. Część beneficjentów ma na swoim koncie realizację wielu projektów w ubiegłych latach. Z drugiej strony, służby zaangażowanie we wdrażanie unijnych projektów, posiadają dziś również bogate doświadczenie, co pozwala im skuteczniej pomagać beneficjentom. Jednakże ilość środków przyznanych Polsce w perspektywie 2007-2013 (67,3 mld euro), zasadniczo różni się od perspektywy 2004-2006 (12,8 mld euro). A więcej pieniędzy to więcej projektów i więcej zadań! I właśnie świadomość tej skali sprawia, że nie należy poddawać się rutynie a dyskusja o tym, co i jak można ulepszyć, powinna być wciąż aktualna. Wyciągać wnioski powinni i urzędnicy i projektodawcy. Projekt powinien być stabilnie usytuowany w strukturze organizacyjnej
beneficjenta. Przy idealnym założeniu - umiejętności członków zespołu są komplementarne, struktura projektodawcy zawiera wyróżnienie jednostek zaangażowanych we wdrażanie projektu, zasady zastępowalności pracowników są czytelne a komunikacja efektywna.

W trakcie rozmów z beneficjentami, którzy kolejny raz ubiegają się o dofinansowanie, słyszy się często, jak ważne jest utrzymanie kadry zajmującej się projektami unijnymi. Ich wiedza i doświadczenie jest bardzo przydatna przy realizacji nowych projektów, ale staje się wręcz niezbędna podczas kontroli trwałości. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż pracownicy ci mają znają ewentualne sankcje za naruszenia oraz mają świadomość wagi, jaką należy przywiązywać do dokumentacji projektowej. Przeszli również sporo szkoleń i często lepiej od kadry zarządzającej potrafią wybrać dziś te najbardziej przydatne. Znają też rynek doradców unijnych i wiedzą, że obowiązuje na nim zasada ograniczonego zaufania. Warto pamiętać również o tym, aby nie rozpowszechniać obiegowych opinii o uciążliwości kontroli i dotkliwości sankcji za naruszenia, gdyż może to tylko zniechęcić potencjalnych wnioskodawców do sięgnięcia po unijne środki. Z pewnością bardziej pożyteczne będzie dzielenie się dobrymi praktykami z zakresu zarządzania
projektami.

Anna Żuchowska-Bednarz
Kierownik Oddziału Kontroli i Monitoringu, Wydział Zarządzania Funduszami Europejskimi Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu