List Rostowskiego do Rehna

Poniżej treść listu wysłanego 2 marca br. do komisarza Rehna:

1. SYTUACJA BUDŻETOWA W 2010 r. ORAZ DZIAŁANIA PODJĘTE PRZEZ POLSKĘ

Pogłębienie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2010 r. do 7,9 proc. PKB, zgodnie z szacunkiem z ostatniej notyfikacji, jest w całości skutkiem pogorszenia wpływów podatkowych, które wskutek kryzysu zmniejszyły się w większej skali niż oczekiwano. Opóźniona reakcja dochodów na kryzys jest szczególnie widoczna w przypadku dochodów z CIT: w 2010 r. wpływy z tego tytułu, w tym roczne rozliczenie za rok budżetowy 2009, okazały się znacznie niższe niż początkowo planowano (o około 7 mld zł, czyli 0,5 proc. PKB), ponieważ podatnicy w dużej skali odliczali straty poniesione w latach 2008-09. Podobnie wyglądała sytuacja w przedsiębiorstwach, które są podatnikami PIT. Jako, że straty są rozliczane głównie przez 2 lata, począwszy od 2012 r. można się spodziewać szybszego wzrostu dochodów z podatków bezpośrednich tj. w tempie wyższym niż wzrost nominalnego PKB.

W odniesieniu do budżetu państwa w 2010 r. odnotowano zmniejszenie deficytu o 7,6 mld zł (0,5 proc. PKB) w porównaniu z ustawą budżetową. Wynik ten osiągnięto mimo jednorazowych wydatków w wysokości 3 mld zł, związanych z dwoma ubiegłorocznymi powodziami.

Polska pozostaje beneficjentem netto funduszy unijnych, co pomogło złagodzić negatywne skutki światowego kryzysu. Absorpcja funduszy strukturalnych wymaga jednakże współfinansowania ze strony budżetu państwa i samorządów. To z kolei, wraz z niższymi wpływami z podatków, wyjaśnia, dlaczego deficyt podsektora samorządowego w 2010 r. jest szacowany na wyższym niż w 2009 r. poziomie.

W odpowiedzi na naszą prośbę w 2010 r. misja techniczna MFW doradzała MF odnośnie do konstrukcji docelowej reguły fiskalnej dla Polski, zakresu sektora objętego taką regułą, szczegółów związanych z jej wdrożeniem, a także, co do gruntownej zmiany procesu budżetowego w celu wzmocnienia polityki budżetowej. Jednym z pierwszych istotnych działań w tym obszarze było przygotowanie budżetu państwa na 2011 r. z zastosowaniem tzw. tymczasowej reguły wydatkowej, ograniczającej wzrost wydatków elastycznych budżetu państwa i nowych wydatków prawnie zdeterminowanych do maksymalnie 1 pkt proc. ponad stopę inflacji.

1. NOWE ZASADY BUDŻETOWE W OKRESIE OBOWIĄZYWANIA PROCEDURY NADMIERNEGO DEFICYTU (EDP)

Kluczowym zapisem nowej ustawy o finansach publicznych jest zakaz przyjmowania przez Radę Ministrów projektów ustaw, które mogą spowodować zmniejszenie dochodów sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów. Zakaz ten będzie obowiązywać tak długo, jak długo Polska będzie objęta unijną procedurą nadmiernego deficytu.

Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że zdeterminowane prawnie wydatki budżetowe miały w Polsce charakter wysoce procykliczny w okresie dobrej koniunktury gospodarczej, kiedy dokonywano zmian ustawowych prowadzących do wzrostu tych wydatków. W okresie słabszego wzrostu gospodarczego wydatki te rosły natomiast w tempie wynikającym z obowiązujących i wówczas niezmienianych przepisów prawnych. Niewątpliwą zaletą nowego systemu jest wymóg, że każda propozycja zwiększonych lub nowych wydatków zdeterminowanych prawnie musi być ujęta, jako element wydatków uznaniowych i nowych wydatków zdeterminowanych prawnie, które w całości nie mogą wzrosnąć o więcej niż 1 proc. rocznie w ujęciu realnym. Zasada ta będzie obowiązywać tak długo, jak długu Polska będzie podlegać w procedurze nadmiernego deficytu. W ubiegłym roku ta reguła została wpisana do projektu ustawy o finansach publicznych i już obowiązuje, będzie, zatem stosowana w odniesieniu do projektów ustaw budżetowych okresie, gdy Polska będzie objęta procedurą
nadmiernego deficytu, a więc co najmniej do 2013 r.

1. DZIAŁANIA ZAPLANOWANE NA ROK 2011 I LATA NASTĘPNE

Ustawa budżetowa na rok 2011 przewiduje następujące działania: obniżenie zasiłków pogrzebowych (od marca br.); zamrożenie funduszu płac w ujęciu nominalnym dla większości jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych; niższe wydatki na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu; podwyższenia najwyższej stawki podatku VAT do 23 proc. oraz stawki obniżonej do 8 proc. Podwyższone stawki podatkowe będą obowiązywać przez trzy lata, jako część planu mającego na celu zlikwidowanie nadmiernego deficytu. Działania na rzecz strony dochodowej obejmują: wprowadzenie obowiązkowych kas fiskalnych dla prawników i lekarzy prowadzących własne praktyki; zacieśnienie regulacji dotyczących zwrotu podatku VAT naliczonego przy nabyciu samochodów służbowych i paliwa do tych samochodów; zniesienie obniżonej stawki podatku akcyzowego na biopaliwa (od maja br.)

Znowelizowana ustawa o finansach publicznych przewiduje dalszy wzrost stawek podatku VAT - maksymalnie o 2 pkt proc. - jeśli wskaźnik relacji długu do PKB przekroczy 55 proc., czego jednak nie przewidujemy. Ponadto, nowe wymogi wprowadzone ustawą ograniczą wydatki jednostek sektora finansów publicznych w perspektywie 10-letniej. W celu zapewnienia kontroli nowych wydatków wynikających z ustaw, będą one podlegać obowiązującym limitom w ujęciu kasowym dla każdego roku przez 10 lat po wejściu w życie danej ustawy. Wymóg ten będzie stosowany w okresie, w którym Polska nie będzie już podlegać procedurze nadmiernego deficytu.

W odniesieniu do podsektora samorządowego, nowa ustawa o finansach publicznych nakłada na władze samorządowe obowiązek równoważenia budżetu bieżącego, począwszy od 2011 r., a od 2014 r. zacznie obowiązywać system indywidualnych limitów zadłużenia. Limity te będą zależeć od możliwości spłaty zadłużenia przez poszczególne jednostki samorządowe i będą obliczane na podstawie średniej z nadwyżek bieżących (powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku) z okresu ostatnich 3 lat.

Ponadto, zgodnie ze znowelizowaną ustawą o finansach publicznych, od 2011 r. emeryci, którzy nadal są zatrudnieni i którzy chcą uzyskać (lub utrzymać) świadczenia emerytalne, muszą wypowiedzieć swoje umowy o pracę. Obniżenie wielkości świadczeń społecznych w relacji do PKB w 2011 i 2012 r. będzie jednak przede wszystkim wynikać z wcześniejszego zniesienia (ze skutkiem od 2009 r.) zdecydowanej większości przywilejów uprawniających do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę i związanej z tym postępującej poprawy sytuacji na rynku pracy. Redukcja deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych z tego tytułu wyniesie w 2011 r. 0,37 proc. PKB.

Inne niezwykle ważne działanie zmniejszające wydatki sektora finansów publicznych, jest związane z ogłoszonymi ostatnio zmianami w systemie emerytalnym. Jak zostało to słusznie zauważone w Pana liście, obniżenie wysokości składek przekazywanych do OFE przyczynią się do poprawy salda sektora instytucji rządowych i samorządowych o ok. 0,7 proc. PKB w 2011 r. i 1,1-1,2 proc. PKB w 2012 r. Planowane zmiany systemu emerytalnego nie tylko poprawią sytuację finansów publicznych w krótkim okresie, ale - zgodnie z naszymi obliczeniami - wpłyną też pozytywnie na wskaźniki tzw. luki stabilności finansów publicznych (S1 i S2 - sustainability gap indicators). Wynika to z korzystnego wpływu zmian w systemie emerytalnym na początkową sytuację finansów publicznych.

Wciąż stosunkowo wysoki deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2011 r. jest m.in. konsekwencją szczytowego poziomu wydatków na inwestycje publiczne, wspierające potencjał wzrostu polskiej gospodarki. Bardzo wysoki poziom tych wydatków wynika z harmonogramu absorpcji funduszy unijnych, wydatków infrastrukturalnych, a także inwestycji związanych z przygotowaniami i organizacją mistrzostw Europy w piłce nożnej (EURO 2012). Bez nakładów związanych z tymi inwestycjami deficyt w 2012 r. będzie o 0,5 proc. PKB niższy.

1. DALSZE DZIAŁANIA PLANOWANE PRZEZ POLSKĘ

Polski rząd zastosuje nowy reżim wydatkowy nie tylko w odniesieniu do budżetu państwa, lecz także do innych jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, znajdujących się pod bezpośrednim nadzorem administracji rządowej. Tak jak w przypadku budżetu na 2011 r., powyższe działanie zostanie odzwierciedlone w budżecie na 2012 r., który zawierać też będzie zamrożenie nominalnego funduszu płac w większości jednostek sektora.

Zaawansowane są prace nad nową regułą wydatkową dla podsektora samorządowego. Zgodnie z proponowaną regułą, deficyt jednostek samorządu terytorialnego zostanie ograniczony do określonego poziomu ich całkowitych dochodów (poziom początkowy nie został jeszcze wyznaczony). Relacja deficytu do dochodów będzie każdego roku obniżana o 1 pkt proc., aż osiągnie poziom 1 proc. Proponowana reguła zacznie obowiązywać od 2012 r.

W następstwie prowadzonych prac, zmierzających do gruntownych zmian instytucjonalnych w polskich finansach publicznych, zostanie przygotowany projekt ustawy wprowadzającej docelową regułę wydatkową, zgodnie z rekomendacją Rady Ecofin w jej opinii do polskiego Programu konwergencji. Celem reguły będzie ustabilizowanie salda strukturalnego na poziomie średniookresowego celu budżetowego (-1 proc. PKB). Reguła ta zapewni trwałe powiązanie z agregatami długu w celu zapewnienia długookresowej stabilności finansów publicznych. Zapewni ona również elastyczność w przypadku wystąpienia wstrząsów makroekonomicznych, pozwalając na prowadzenie antycyklicznej polityki fiskalnej, jak również ograniczy wielkość sektora publicznego. Konstrukcja reguły będzie prosta, umożliwi jej łatwe wdrożenie i monitorowanie.

Skuteczne wprowadzanie docelowej reguły wydatkowej wymaga spełnienia wielu warunków wstępnych, dlatego zostaną również przedstawione propozycje legislacyjne usprawniające proces tworzenia budżetu i sprzyjające poprawie jakości sprawozdawczości w sektorze finansów publicznych. Ponadto, wdrożony zostanie coroczny przegląd wydatków, wpierw w zakresie wydatków budżetu państwa, a następnie w odniesieniu do całego sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Docelowa reguła wydatkowa będzie obowiązywać, nawet, jeśli Polska przestanie podlegać procedurze nadmiernego deficytu. Będzie ona sprzyjać osiągnięciu i umocnieniu celu średniookresowego. Wraz z pozostałymi działaniami służącymi wzmocnieniu instytucjonalnemu finansów publicznych, reguła pozwoli utrzymać finanse publiczne na zrównoważonej ścieżce w długim okresie.

1. PERSPEKTYWY ZLIKWIDOWANIA NADMIERNEGO DEFICYTU

Z zadowoleniem przyjmuję, że Komisja Europejska i polski rząd zgadzają się, co do oceny wpływu, wyżej omówionych oraz przedstawionych w załączonej tabeli, działań na ograniczenie deficytu. Większość tych działań została już wdrożona, a rząd jest zdeterminowany wprowadzić je wszystkie, w szczególności nową regułę wydatkową dla podsektora samorządowego oraz zmiany w systemie emerytalnym, zmniejszające wysokość składki przekazywanej do otwartych funduszy emerytalnych. Ponadto, łączny efekt zwiększonych dochodów z CIT wskutek poprawy rozliczeń rocznych zredukuje deficyt sektora o dodatkowe 0,25 proc. PKB. Wreszcie, efekty cykliczne, wzmocnione silną procyklicznością elastyczności dochodów podatkowych względem wzrostu PKB, co jest bardzo widoczne w danych dla Polski, powinny doprowadzić do dalszego obniżenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Mając na uwadze efekty wyżej przedstawionych działań, jesteśmy przekonani, że wystarczą one do zlikwidowania nadmiernego deficytu w 2012 r. Niemniej, jeśli zajdzie potrzeba, polski rząd jest gotów podjąć dodatkowe środki dla realizacji tego celu.