Założenia do budżetu na '12 konserwatywne; pożądane dostosowania po stronie wydatkowej - opinia RPP

22.12. Warszawa (PAP) - Projekt Ustawy budżetowej na rok 2012 oparty jest na konserwatywnych założeniach - wynika z opinii RPP do projektu ustawy budżetowej na 2012 rok. Rada wskazuje jednak, że z punktu widzenia trwałości przeprowadzanych dostosowań fiskalnych bardziej pożądane są dostosowania skoncentrowane po stronie wydatkowej, niż zwiększanie dochodów, zaś w kolejnych latach niezbędne będzie wprowadzenie w życie dalszych działań znacząco ograniczających nierównowagę w finansach publicznych.

"Polityka budżetowa w Polsce, podobnie jak w większości krajów Unii Europejskiej, stoi przed wyzwaniem przeprowadzenia dostosowań fiskalnych niezbędnych do zachowania wiarygodności na rynkach finansowych w warunkach słabnącego i obciążonego dużą niepewnością tempa wzrostu gospodarczego. W odpowiedzi na to wyzwanie, projekt Ustawy budżetowej na rok 2012 oparty jest na konserwatywnych założeniach dotyczących kształtowania się sytuacji makroekonomicznej oraz przewiduje znaczące działania ograniczające deficyt finansów publicznych" - napisała RPP w opinii.

"Według szacunków NBP, przyjęte zmiany systemowe powinny zmniejszyć deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2012 r. o ok. 1,7 pkt. proc. PKB" - dodano.

RPP sugeruje w opinii, że z punktu widzenia trwałości przeprowadzanych dostosowań fiskalnych bardziej pożądane są dostosowania skoncentrowane po stronie wydatkowej.

"Według szacunków NBP, planowane na 2012 r. zacieśnienie fiskalne ma w większym stopniu polegać na zwiększeniu dochodów sektora finansów publicznych, niż na ograniczeniu wydatków. Tymczasem jak wskazują wyniki badań empirycznych, z punktu widzenia trwałości przeprowadzanych dostosowań fiskalnych bardziej pożądane są dostosowania skoncentrowane po stronie wydatkowej" - napisano.

"W kolejnych latach niezbędne będzie wprowadzenie w życie dalszych działań znacząco ograniczających nierównowagę w finansach publicznych oprócz podjętych w ramach Ustawy budżetowej na rok 2011 oraz projektu Ustawy na rok 2012. Po pierwsze bowiem, poziom deficytu strukturalnego finansów publicznych w 2012 r. nadal będzie wyraźnie odbiegał od poziomu celu średniookresowego, jakim jest deficyt wynoszący 1 proc. PKB" - dodano.

"Po drugie, niektóre z podjętych do tej pory działań ograniczających deficyt sektora finansów publicznych mają charakter przejściowy i doraźny. Część z tych dostosowań - podwyżki VAT oraz część obniżki składki do OFE - wygaśnie, przyczyniając się w latach 2013-2014 do pogorszenia wyniku sektora finansów publicznych o ok. 0,6 pkt. proc. PKB. Zamrożenie płac w państwowej sferze budżetowej również ma charakter działania doraźnego, zaś wyjątkowo wysokie planowane wpływy z dywidend w 2012 r. będą czynnikiem jednorazowym" - ocenia RPP.

PRZEJRZYSTOŚĆ POLITYKI FISKALNEJ I RYZYKA DOTYCZĄCE ZAŁOŻEŃ

RPP zaznacza, że według szacunków NBP, wielkość planowanego ograniczenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2012 r. wynikająca z przyjętych zmian systemowych będzie nieco mniejsza niż efekt tych zmian w 2011 r. (ok. 2,0 pkt. proc. PKB).

"Przy uwzględnieniu dodatkowo mniej sprzyjających uwarunkowań makroekonomicznych w 2012 r., osiągnięcie zakładanej przez rząd skali redukcji deficytu jest obarczone ryzykiem i silnie uzależnione od działań dyskrecjonalnych. Planowane zacieśnienie jest w szczególności oparte na ograniczeniu wydatków poza budżetem państwa, co negatywnie wpływa na przejrzystość polityki fiskalnej" - napisano w dokumencie.

"Redukcja deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych ma w znacznym stopniu wynikać z ograniczenia deficytu Krajowego Funduszu Drogowego, którego plany finansowe i sprawozdania nie są załączane do projektu Ustawy budżetowej i Sprawozdania z wykonania budżetu, oraz zmniejszenia deficytów jednostek samorządu terytorialnego. Jednak jednostki te prowadzą autonomiczną politykę budżetową, a więc ich plany finansowe również nie stanowią części projektu Ustawy" - dodano.

"Za nieprzejrzysty można także uznać sposób uwzględnienia w projekcie Ustawy, obowiązującej od bieżącego roku, tymczasowej reguły wydatkowej. Projekt Ustawy nie zawiera informacji o planowanym poziomie wydatków objętych tą regułą" - napisano.

W ocenie RPP istnieją dwa zasadnicze źródła ryzyka dla realizacji przedłożonego projektu Ustawy.

"Pierwsze związane jest z zakładanym kształtowaniem się sytuacji makroekonomicznej w Europie i na świecie, która obecnie jest szczególnie niepewna. Drugie ryzyko wynika z założonej na 2012 r. redukcji deficytu sektora finansów publicznych. Skala tej redukcji jest duża, ale w znacznej mierze ma ona charakter dyskrecjonalnego ograniczenia wydatków w jednostkach, których nie obejmuje projekt Ustawy" - napisano w dokumencie.

ZAŁOŻENIA MAKROEKONOMICZNE

RPP zaznacza, że scenariusz rozwoju sytuacji gospodarczej Polski w roku 2012 przedstawiony w projekcie Ustawy, bazuje na założeniu silnego spowolnienia wzrostu gospodarczego w krajach głównych partnerów handlowych Polski, przy jednoczesnym podjęciu przez rząd polski szeregu działań konsolidacyjnych zmniejszających deficyt sektora finansów publicznych w 2012 r.

"Scenariusz ten jest kierunkowo spójny z oceną NBP rozwoju sytuacji gospodarczej w perspektywie przyszłego roku" - napisała Rada.

"Istotne zacieśnienie fiskalne, na które składają się zarówno działania zwiększające obciążenia podatkowe, jak i redukcja wydatków, będzie czynnikiem wpływającym negatywnie na aktywność gospodarczą w Polsce w krótkim i średnim okresie. Jak wynika z projektu Ustawy, w 2012 r. oczekiwana jest stabilizacja spożycia zbiorowego oraz spadek inwestycji publicznych" - dodała.

Rada wskazuje, że niższy wzrost gospodarczy oraz ograniczona presja kosztowa ze strony rynku pracy będą sprzyjały obniżaniu się inflacji w przyszłym roku.

"W przeciwnym kierunku będą oddziaływać natomiast wyższe ceny importu, których wzrost wynika z osłabienia złotego. W konsekwencji w 2012 r. inflacja obniży się w stosunku do poziomu z roku bieżącego, ale może - tak jak przyjęto w projekcie Ustawy - ukształtować się powyżej celu inflacyjnego NBP (2,5 proc.)" - napisano.

DOCHODY

Rada uważa, że zarówno przedstawione w projekcie Ustawy przewidywane wykonanie dochodów podatkowych w br., jak i prognozę dochodów podatkowych na przyszły rok można uznać za realistyczne. Zwraca także uwagę, że część dochodów z dywidend ma charakter jednorazowy.

"Wysokie wpływy z tego tytułu (dywidendy - PAP) będą związane z dobrymi wynikami działalności gospodarczej przedsiębiorstw państwowych w 2011 r. oraz nadzwyczajnymi dochodami, osiągniętymi przez część z nich z tytułu przeprowadzonej w br. sprzedaży udziałów w firmie Polkomtel" - napisano.

WYDATKI

Rada zaznacza, że począwszy od przedłożonego projektu budżetu, przepisy ustawy o finansach publicznych wymagają uwzględniania przy jego konstrukcji tzw. tymczasowej reguły wydatkowej.

"Stanowi ona, że wzrost wydatków, innych niż wydatki prawnie zdeterminowane, nie może przekraczać w ujęciu nominalnym prognozowanego tempa wzrostu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych powiększonego o 1 pkt. proc. Według szacunków NBP, tymczasowa reguła wydatkowa dotyczy zaledwie ok. jednej czwartej wydatków budżetu państwa" - napisano.

Zdaniem Rady sposób omówienia w projekcie Ustawy działania tymczasowej reguły wydatkowej jest nieprzejrzysty.

"Dokument nie zawiera informacji o planowanym łącznym poziomie wydatków objętych regułą i pozostałych oraz ich dynamice, zaś samodzielne dokonanie tego rodzaju analizy jest niemożliwe ze względu na niedostępność odpowiednich danych w projekcie Ustawy. W przedłożonym projekcie Ustawy brak jest nawet informacji o udziale wydatków sztywnych w budżecie państwa, takiej jaka została przedstawiona w Uzasadnieniu do projektu Ustawy budżetowej na rok 2011, które zawierało omówienie struktury wydatków sztywnych, jednakże bez określenia ich łącznego poziomu i dynamiki" - napisano.

DEFICYT SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Rada wskazuje, że projekt Ustawy przewiduje znaczące ograniczenie deficytu sektora finansów publicznych w ujęciu kasowym - z 4,2 proc. PKB w 2011 r. do 2,9 proc. w 2012 r., a zgodnie z "Programem Konwergencji. Aktualizacja 2011", skala dostosowania fiskalnego w ujęciu ESA95 ma być jeszcze większa - deficyt ma się zmniejszyć z 5,6 proc. PKB do 2,9 proc.

"Osiągnięcie tak znacznej skali redukcji deficytu obarczone jest poważnym ryzykiem" - napisano.(PAP)

jba/ asa/