Gospodarz bez zagrody

We wrześniu bieżącego roku prezydent Lech Kaczyński podpisał ustawę o finansach publicznych Jak informuje Ministerstwo Finansów, likwiduje ona prawie wszystkie państwowe i samorządowe zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze.

Ustawa przewiduje ponadto utrzymanie obecnych tak zwanych progów ostrożnościowych (50 proc., 55 proc., 60 proc.) dotyczących długu publicznego, po przekroczeniu których rząd musi podjąć działania zapobiegające wzrostowi zadłużenia. Nakłada też na rząd obowiązek przygotowywania czteroletniego Wieloletniego Planu Finansowego Państwa.

Przestała być projektem

Zmiany mają za zadanie uzdrowienie finansów państwa i dostosowanie ich do standardów Unii Europejskiej. – Jestem zadowolona, że ustawa wreszcie przestała być wiecznym projektem – powiedziała Elżbieta Suchocka-Roguska, wiceminister finansów. – Kiedy w sierpniu ubiegłego roku ogłaszaliśmy naszą propozycję nie wróżono nam sukcesu. Teraz będzie możliwe wprowadzenie oczekiwanych zmian w organizacji sektora finansów publicznych i nowych rozwiązań systemowych.

Zmiana organizacji sektora to między innymi likwidacja gospodarstw pomocniczych i zakładów budżetowych. Tylko nieliczne zostaną utrzymane wyłącznie w wybranych dziedzinach, takich jak na przykład gospodarka mieszkaniowa, usługi komunalne, zaopatrzenie w energię i gaz czy cmentarze. Z punktu widzenia finansów państwa istnienie takich zakładów budżetowych, jak stawy, piekarnie czy pralnie nie ma żadnego uzasadnienia – powiedziała wiceminister. – Dlaczego podatnik ma utrzymywać ośrodki prowadzące działalność gastronomiczną czy projektujące przebieg ścieżek dydaktycznych? Jak informuje MF, w 2007 roku działało ponad 3100 państwowych i samorządowych gospodarstw pomocniczych i zakładów budżetowych. Wydatki samych zakładów wyniosły w 2008 roku łącznie 8,8 mld zł przy 8,85 mld zł przychodów.

Zgodnie z nową ustawą zlikwidowane zostaną także rachunki funduszy motywacyjnych oraz instytucja rachunków dochodów własnych. Rachunki dochodów wydzielonych będą mogły posiadać wyłącznie samorządowe jednostki budżetowe, prowadzące działalność na podstawie ustawy o systemie oświaty oraz państwowe jednostki budżetowe, mające siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nadzorowane przez ministra spraw zagranicznych.

Ponadto przestaną istnieć samorządowe fundusze celowe, w tym wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym oraz centralny i terenowe fundusze ochrony gruntów rolnych. Natomiast państwowe fundusze celowe, posiadające osobowość prawną, zostaną przekształcone w państwowe fundusze celowe stanowiące wyodrębnione rachunki bankowe. Powstaną również nowe formy organizacyjno-prawne wykonujące wybrane zadania państwa, takie jak agencje wykonawcze i instytucje gospodarki budżetowej.

Wykonać i rozliczyć

Nowe regulacje wprowadzają do ustawy budżetowej kolejne elementy budżetu zadaniowego. Zwiększy on sprawność, przejrzystość i efektywność wydatkowania środków publicznych oraz wzmocni kondycję polskiego sektora finansów publicznych, co jest szczególnie istotne w obliczu światowego kryzysu gospodarczego.

W układzie zadaniowym sporządzany będzie między innymi Wieloletni Plan Finansowy Państwa, czyli podstawowy dokument, wskazujący kierunki polityki w tym zakresie, uchwalany przez Radę Ministrów na cztery lata i podlegający corocznej aktualizacji. Informacje o stopniu jego realizacji będą przedstawiane parlamentowi razem ze sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej. Budżet zadaniowy zacznie obowiązywać również w innych jednostkach sektora finansów publicznych, takich jak agencje wykonawcze, dysponenci państwowych funduszy celowych czy państwowe osoby prawne.

Instrumentem nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi będą ponadto wieloletnie prognozy finansowe, przyjmowane przez jednostki samorządu terytorialnego po uzyskaniu opinii regionalnej izby obrachunkowej. Będą one obejmować okres roku budżetowego oraz co najmniej trzy kolejne lata. Minimalny czas sporządzania prognozy będzie podlegał obowiązkowemu wydłużeniu na okres, na jaki wieloletnia prognoza finansowa przewiduje limity wydatków wieloletnich.

Nowa ustawa o finansach publicznych utrzymuje trzy progi ostrożnościowe z jednoczesnym wykorzystaniem mechanizmów mających za zadanie ograniczenie wysokości długu publicznego. – Wprowadzone rozwiązania mają charakter prewencyjny i samo dyscyplinujący – powiedziała wiceminister Suchocka-Roguska. – Rynki pozytywnie oceniają państwa, które same nakładają sobie ograniczenia i chcą trzymać deficyt w ryzach . Ustawa wprowadza również zmiany w gospodarowaniu środkami pochodzącymi z budżetu UE oraz krajów EFTA. Deficyt związany ze środkami europejskimi nie będzie wliczany do deficytu budżetu państwa, a jego finansowanie będzie stanowić dodatkową potrzebę pożyczkową. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że już obecnie, zgodnie z metodologią ESA’95, saldo przepływu środków pomiędzy Polską a UE w zakresie pieniędzy unijnych nie jest wliczane do bilansu sektora finansów publicznych. Natomiast przychodami pochodzącymi z nadwyżki budżetu środków europejskich może być pokryty deficyt budżetu państwa oraz inne potrzeby
pożyczkowe.

Ponadto od 2010 roku zostanie wyodrębniony budżet środków europejskich oraz nastąpi zmiana sposobu dokonywania płatności dla beneficjentów projektów i programów. Jego obsługę prowadzić będzie Bank Gospodarstwa Krajowego. Przekaże on środki finansowe dla beneficjantów z rachunków otwartych w tym banku przez ministra finansów, z wyjątkiem wydatków dokonywanych w ramach projektów pomocy technicznej. Nadzór nad wydatkami publicznymi będzie wzmocniony dzięki wprowadzeniu kontroli zarządczej oraz nowych regulacji dotyczących audytu wewnętrznego. Ustawa przewiduje łatwiejszy dostęp do zawodu audytora w jednostkach sektora finansów publicznych oraz wprowadza instytucję komitetu audytu jako niezależnego zespołu konsultacyjno-doradczego. Chodzi o zapewnienie skutecznej kontroli zarządczej oraz zwiększenie efektywności działania audytu wewnętrznego. Zgodnie z nowymi przepisami ujednolicono definicję audytu wewnętrznego odpowiadającą normom międzynarodowym oraz podporządkowano audytorów wewnętrznych kierownikom
jednostek.

Będą koszty

Dobrze to czy źle? Jeden z internautów (być może samorządowiec) napisał na portalu Bankier.pl: „Likwidujemy instytucje, które same na siebie zarabiają, przynoszą dochody państwu i dają ludziom pracę... Kolejna cudowna decyzja Pana Prezydenta i Pani Minister. Gratuluję”.

Zastrzeżenia do ustawy ma też „Dziennik Gazeta Prawna”. Pisze on między innymi, że zmiany, które niesie nowa ustawa, oznaczają, iż budżety samorządów oraz budżet państwa zostaną obciążone kosztami. Chodzi nie tylko o odprawy dla zwalnianych pracowników, ale również wydatki związane z powołaniem spółek prawa handlowego, utworzenia i organizacji nowo powołanych jednostek i spółek, przejęciem przez Skarb Państwa akcji od jednostek (nie dotyczy samorządów), powołaniem nowych komitetów audytu itd.

Jak powiedział gazecie dr Ryszard Sowiński z Instytutu Sobieskiego, w projekcie do ustawy koszty zmian powinny być określone szczegółowo. Tymczasem w wielu przypadkach ciągle tego brakuje. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy dane o kosztach dotyczą tylko wynagrodzeń niezależnych członków komitetów audytu, które mają powstać w 17 ministerstwach. Przykładowo koszt wynagrodzenia dla komitetów, utworzonych dla każdego działu administracji z minimum dwoma niezależnymi członkami, wyniesie ponad 219 tys. zł rocznie. Ministerstwo Finansów przyznało też, że w początkowym okresie wdrażania nowych przepisów można liczyć się z pewnymi kosztami, które jednak mają zostać zniwelowane przez oszczędności, jakie przyniesie reforma.

Cezary Rybski