Nowa kotwica na wydatki publiczne

Wprowadzenie takiej reguły przewidują założenia do projektu nowelizacji ustawy o finansach publicznych, które resort finansów przesłał do konsultacji.

- Chcielibyśmy wprowadzić stabilizującą regułę wydatkową jeszcze w tym roku. Tak, żeby limit wydatków sektora finansów publicznych na 2014 r. był już wyznaczony w oparciu o nią - powiedział Kotecki.

Wyjaśnił, że docelowa reguła wydatkowa zastąpi obecnie stosowaną, zgodnie z którą wydatki państwa nie mogą rosnąć szybciej niż wskaźnik inflacji powiększony o jeden punkt procentowy.

Część ekspertów alarmuje, że nowe elastyczne zasady ustalania limitu wydatków umożliwią rządowi zwiększanie deficytu, a więc zwiększanie zadłużenia państwa. - Reguła fiskalna dobrze stosowana jest inteligentniejszym narzędziem niż proste ograniczenie deficytu, więc może w ogóle należałoby się zastanowić nad zmianą przepisu, ale nie w sposób, który stwarzałby wrażenie, że minister finansów chce odejść od dotychczasowych zapisów, bo ich grozi ich przekroczenie - powiedział "Dziennikowi Gazecie Prawnej" prof. Witold Orłowski.

- To może być instrument wykorzystywany zamiast do stabilizacji, to do destabilizowania finansów - twierdzi w "Rzeczpospolitej" Janusz Jankowiak, główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu.

Ludwik Kotecki powiedział, że przygotowane przez ministerstwo rozwiązanie to zaawansowana ekonomicznie koncepcja reguły wydatkowej, a jej głównym celem jest stabilizowanie wyniku całego sektora finansów publicznych, nie tylko budżetu centralnego.

Podkreślił, że reguła ma za zadanie doprowadzić do obniżenia tzw. deficytu strukturalnego do poziomu 1 proc. PKB. To tzw. średniookresowy cel budżetowy (MTO) Polski. Przy obliczaniu deficytu strukturalnego, w przeciwieństwie do deficytu nominalnego nie uwzględnia się wahań cyklicznych związanych z koniunkturą gospodarczą.

- W coraz większym stopniu deficyt strukturalny jest uznawany jako najważniejszy dla oceny sytuacji fiskalnej jakiegoś kraju. Od kilku lat Komisja Europejska, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, czy OECD zwracają uwagę przede wszystkim na to, co się dzieje z deficytem strukturalnym. Pokazuje on bowiem prawdziwy obraz finansów publicznych - powiedział Kotecki.

W ostatniej Aktualizacji Programu Konwergencji ministerstwo wskazało, że MTO zostanie osiągnięte przez Polskę w 2016 r. - Reguła stabilizująca ma w tym pomóc - zaznaczył główny ekonomista resortu finansów.

Wyjaśnił, że osiągnięcie MTO na poziomie minus 1 proc. PKB pozwoli na utrzymanie deficytu sektora finansów publicznych na poziomie 3 proc. PKB zarówno w czasie ożywienia, jak i spowolnienia gospodarczego.

- Przy jednoprocentowym deficycie strukturalnym normalne wahania koniunktury nie spowodują nigdy przekroczenia przez nominalny deficyt poziomu 3 proc. PKB - dodał. - Jeżeli będziemy pilnować deficytu strukturalnego, to deficyt nominalny będzie bezpieczny - zapewnił.

Zgodnie z propozycją MF nowa, docelowa reguła wydatkowa będzie antycykliczna. Oznacza to, że w latach wysokiej koniunktury gospodarczej wydatki rosłyby wolniej niż bieżący PKB, ale w czasach spowolnienia mogłyby wzrastać szybciej od tego wskaźnika. Aby to osiągnąć resort finansów chce uzależnić wzrost wydatków publicznych od średniookresowej dynamiki PKB.

- Do wyznaczania poziomu limitu wydatków będziemy brali średnią z dynamiki PKB z ośmiu lat; sześciu lat historycznych, szacunku roku bieżącego i prognozy na kolejny rok. Gdybyśmy mieli to robić w tym roku, trzeba by wziąć po uwagę lata 2007-2012, aktualny szacunek PKB na 2013 r. i prognozę na 2014 r. - wyjaśnił Kotecki. Obliczona w ten sposób średnia wyznaczałaby wzrost wydatków sektora finansów publicznych na przyszły rok.

Kotecki zaznaczył, że przyjęcie ośmioletniej średniej zapewnia najbardziej skuteczną antycykliczność reguły. Dodał, że reguła co do zasady obejmie cały sektor finansów publicznych. W określaniu wzrostu wydatków będą brane pod uwagę plany sektora samorządowego, ale ograniczenia nie będą go dotyczyć ze względu na konstytucyjną niezależność samorządów. Oznacza to, że im wyższe prognozowane wydatki samorządów, tym większe ograniczenia trzeba będzie wprowadzić w pozostałej części sektora finansów publicznych.

Ministerstwo przygotowując regułę stabilizującą wzięło pod uwagę, że wahania koniunktury mogą być jednak silniejsze niż normalnie w cyklu. W takiej sytuacji - mimo obowiązywania reguły - deficyt może wymknąć się spod jej kontroli. Resort proponuje więc wprowadzenie mechanizmu korekt, które sprowadzałyby się do ograniczenia wzrostu wydatków bardziej niż wynikałoby to ze średniookresowego wzrostu. Ustawa określałaby ściśle, o ile limit wzrostu wydatków byłby obniżany.

Korekty były stosowane m.in., gdy Polska jest w procedurze nadmiernego deficytu oraz po przekroczeniu progów ostrożnościowych z ustawy o finansach publicznych. Na przykład, gdyby dług publiczny przekroczył 55 proc. PKB, limit wzrostu wydatków wynikający z reguły obniżany byłby o 2 pkt proc. Dwuprocentowa korekta obowiązywałaby także w czasie, gdy Polska podlegałaby procedurze nadmiernego deficytu.

Resort przedstawił także dwie koncepcje korekt, które włączane by były sytuacji, kiedy dług publiczny byłby poniżej 50 proc. PKB i Polska nie byłaby w procedurze nadmiernego deficytu.

Pierwsza propozycja to mechanizm tzw. konta kontrolnego, na którym notowane byłyby odchylenia wyniku nominalnego od celu budżetowego (MTO). Jeżeli kumulacja tych odchyleń przekroczyłaby określony poziom, wtedy limit wydatków wynikający z reguły byłby dodatkowo ograniczany. Alternatywę stanowi wprowadzenie uzależnienie siły korekty od poziomu tej relacji długu do PKB i wprowadzenie nowego progu ostrożnościowego na poziomie 40 proc. długu do PKB.

Główny ekonomista banku Pekao Marcin Mrowiec powiedział w rozmowie z PAP, że uzależnienie wzrostu wydatków od średniookresowego wzrostu PKB ma sens.

- Szkoda, że takiego rozwiązania nie mieliśmy wcześniej. Nowa reguła jest średnioterminowa, nie jest tak procykliczna, jak obecnie stosowana. Da długoterminową ścieżkę stabilizującą finanse publiczne. W latach, kiedy PKB rosłoby słabiej pozwalałaby na relatywnie większe wydatki i nieco większy wzrost deficytu, bowiem i tak byłoby to stabilizowane w dłuższym okresie - powiedział Mrowiec.

Jego zdaniem proponowane przez MF rozwiązanie wprowadziłoby także element średnioterminowej stabilizacji dla innych - poza budżetem - uczestników sektora finansów publicznych. Zdaniem ekonomisty rynek może jednak różnie zareagować, jeżeli doszłoby do zmian sankcji za przekroczenie poziomu 55 proc. relacji długu do PKB.