Koniec z praniem pieniędzy? Przedsiębiorcy już się boją

W dniu 21 kwietnia 2009 r. sejmowa Komisja Finansów Publicznych przygotowała sprawozdanie ze swoich prac nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zwanej potocznie "ustawą o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy". W dużej mierze nowe rozwiązania stanowią spóźnioną implementację dyrektyw unijnych w tym zakresie tj. 2005/60/WE oraz 2006/70/WE.

Biorąc więc pod uwagę postępujące zaawansowanie prac nad projektem ustawy, warto bliżej przedstawić jego podstawowe założenia oraz praktyczne skutki nowych przepisów. Jest to tym bardziej istotne, że przeciwdziałanie finansowaniu terroryzmu i praniu pieniędzy staje się w ostatnich latach nie tylko metodą prewencyjnej walki z przestępczością, ale także potężnym narzędziem inwigilacji życia obywateli, jak również źródłem wyjątkowo uciążliwych dla przedsiębiorców obowiązków.

Budzi to szczególnie duże wątpliwości w państwie takim, jak Polska, gdzie ostatnie udokumentowane przypadki terroryzmu miały miejsce w 1771 r., gdy uprowadzono króla Stanisława Augusta Poniatowskiego, a wcześniej w 1620 r., gdy imć Michał Piekarski herbu Topór usiłował dokonać zamachu na króla Zygmunta III Wazę. Wydaje się więc, że z praktycznego punktu widzenia dużo bardziej wskazane byłoby przyjęcie np. ustawy o przeciwdziałaniu spadaniu cegieł na głowy przechodniów oraz o zmianie niektórych ustaw.

Biorąc jednak pod uwagę zewnętrzne, obiektywne uwarunkowania, jakie stanowi konieczność implementacji dyrektyw wspólnotowych, nie wydaje się celowe, aby dyskutować z podstawowymi założeniami noweli. Pozostaje nam zweryfikować na ile projekt poprawnie implementuje dyrektywy oraz ustalić, co w praktyce wynika z tego dla polskich przedsiębiorców.

Projekt przewiduje rozszerzenie katalogu podmiotów, na które nakładane są obowiązki ustawowe w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy (tzw. instytucje obowiązane).

W chwili obecnej do instytucji obowiązanych należą m.in. banki, instytucje pieniądza elektronicznego, firmy inwestycyjne, podmioty prowadzące działalność w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych, zakłady ubezpieczeń, towarzystwa funduszy inwestycyjnych, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, notariusze, adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi, podmioty prowadzące działalność kantorową oraz przedsiębiorcy prowadzący: domy aukcyjne, antykwariaty, działalność leasingową lub factoringową, działalność w zakresie: obrotu metalami lub kamieniami szlachetnymi i półszlachetnymi, sprzedaży komisowej, udzielania pożyczek pod zastaw (lombardy) lub pośrednictwa w obrocie nieruchomościami oraz fundacje.

Natomiast projekt przewiduje prawdziwą rewolucję w zakresie podmiotowym ustawy, powodując objęcie nią wszystkich przedsiębiorców przyjmujących płatności za towary w gotówce o równowartości co najmniej 15 000 euro, również gdy należność za określony towar jest dokonywana w drodze więcej niż jednej operacji. Oprócz powyższego, nowela przewiduje rozszerzenie zakresu stosowania obowiązków ustawowych m.in. na stowarzyszenia posiadające osobowość prawną utworzone na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach oraz na podmioty świadczące szeroko rozumiane usługi finansowe (m.in. obrót na własny rachunek lub na rachunek klienta instrumentami rynku pieniężnego, dewizami, opcjami i terminowymi umowami na instrumenty finansowe typu „futures”; uczestniczenie w emisji instrumentów finansowych i świadczeniu usług związanych z taką emisją; doradztwo dla przedsiębiorców w zakresie struktury kapitałowej, strategii przemysłowej oraz doradztwo dotyczące łączenia się oraz nabywania przedsiębiorstw;
pośrednictwo na rynku pieniężnym).

Zakres podmiotowy ustawy, który proponuje nowela znacząco odbiega od formuły znajdującej się w dyrektywie, która nie jest ograniczona do przedsiębiorców (dotyczy osób fizycznych i prawnych). Zgodnie z furtką, którą zostawiała dyrektywa, autorzy nie objęli ustawą wszelkich osób fizycznych, co jak raz ocenić należy pozytywnie, w myśl zasady, że im mniej państwa w państwie - tym lepiej dla jego obywateli. Jednakże, usunięcie ogólnego zapisu dotyczącego obowiązku stosowania procedur przez osoby prawne i zastąpienie go enumeratywnym wyliczeniem pewnych grup podmiotów budzi już bardzo poważne wątpliwości w świetle celu ustawy, jakim jest implementacja dyrektyw. Zdaniem autorów sposób sformułowania klauzuli jest wprost sprzeczny z dyrektywą 2005/60/WE, która pozostawia jedynie drobny margines wyłączeń w tym zakresie. Zgodnie bowiem z dyrektywą państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o wyłączeniu z zakresu stosowania określonego osób fizycznych i prawnych, które prowadzą działalność finansową w sposób sporadyczny
lub w bardzo ograniczonym zakresie, gdy występuje niewielkie ryzyko prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.

Niewątpliwie smaczkiem projektu jest fakt, że w opinii autorów przyjęcie w polskiej ustawie zapisu o osobach prawnych zgodnie z implementowaną dyrektywą mogłoby prowadzić do objęcia procedurami przeciwdziałania praniu pieniędzy partii politycznych. Nowelizacja omija ten obowiązek, choć przecież wydaje się, że to właśnie partie polityczne są szczególnie narażone na proceder prania pieniędzy, a ich oczywiste uprzywilejowanie w tym zakresie np. względem stowarzyszeń stanowić może nie tylko błędną interpretację dyrektywy, ale również naruszenie zasady równości prawa i wolności zrzeszania. Warto w tym zakresie podkreślić, że ten sam projekt obejmie swym zakresem stowarzyszenia prowadzące działalność gospodarczą niezależnie od jej skali, przez co np. stosunkowo małe stowarzyszenia prowadzące ograniczoną działalność wydawniczą np. wydając broszury, będą zmuszone przestrzegać szeregu surowych procedur.

Jakie obowiązki wiążą się z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy?
a) Rejestracja transakcji
Z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy wiąże się szereg obowiązków odnośnie dokonywanych transakcji. Flagowym nakazem jest obowiązek rejestracji transakcji, której równowartość przekracza 15 000 euro (również w przypadku gdy jest ona przeprowadzana za pomocą więcej niż jednej operacji, ale z okoliczności wynika, że są to transakcje powiązane). Obowiązek rejestrowania transakcji, niezależnie od jej wartości, powstaje również wówczas, gdy instytucji objętej ustawą wydaje się, że środki użyte w transakcji mogą pochodzić z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, lub mogą mieć związek z finansowaniem terroryzmu. Następnie rejestr transakcji i wszelkie dokumenty związane z transakcją należy przechowywać przez co najmniej 5 lat.

Informacje o zarejestrowanych transakcjach są przesyłane do Głównego Inspektora Informacji Finansowej.

b) Środki bezpieczeństwa finansowego
Projekt przewiduje, że w toku świadczenia usług instytucje zobowiązane są stosować środki bezpieczeństwa finansowego. W szczególności polegają one na:
 - identyfikacji klienta i weryfikacji jego tożsamości;
 - podejmowaniu działań w celu zidentyfikowania rzeczywistego beneficjenta transakcji;
 - uzyskiwaniu informacji dotyczących celu i zamierzonego przez klienta charakteru stosunków gospodarczych;
 - bieżącym monitorowaniu stosunków gospodarczych z klientem, w tym badaniu przeprowadzanych transakcji.

Środki bezpieczeństwa mają być stosowane m.in. przy zawieraniu umowy z klientem, przy przeprowadzaniu transakcji na kwotę 15 000 euro oraz gdy istnieje podejrzenie prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.

Projekt zawiera klauzulę, która ma zawęzić stopień stosowania środków bezpieczeństwa w oparciu o ocenę ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, dokonaną w wyniku analizy, z uwzględnieniem w rodzaju klienta, stosunków gospodarczych, produktów lub transakcji.

Projekt przewiduje również, że w przypadku w którym instytucja nie jest wstanie wykonać obowiązków związanych z identyfikacją i celem bądź charakterem działalności klienta nie przeprowadza transakcji, nie podpisuje umowy z klientem lub rozwiązuje już zawarte umowy.

c) wewnętrzne procedury
Projekt przewiduje, że instytucje obowiązane wprowadzą w formie pisemnej wewnętrzną procedurę w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. W szczególności instrukcja powinna określać sposób wykonania środków bezpieczeństwa finansowego, rejestracji transakcji, sposób analizy i oceny ryzyka, przekazywania informacji o transakcjach Generalnemu Inspektorowi, procedury wstrzymania transakcji, blokady rachunku i zamrożenia wartości majątkowych, sposób przyjmowania oświadczeń od osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne oraz sposób przechowywania informacji.

Przygotowanie tego rodzaju procedur może wiązać się z kosztami po stronie przedsiębiorców, ponieważ w większości przypadków konieczny będzie udział prawnika. Projekt przewiduje stosunkowo krótkie 14 dniowe vacatio legis, co w połączeniu z dużą ilością podmiotów objętych ustawą może skutkować, że w razie przyjęcia projektu przedsiębiorcy mogą mieć niewiele czasu na przygotowanie się do nowych warunków.

Z innych obowiązków mogących generować koszty warto zaznaczyć, że instytucja obowiązana będzie zmuszona do wyznaczenia osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązków określonych w ustawie. Dodatkowo winna zapewnić udział swoich pracowników, wykonujących obowiązki związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy w odpowiednich programach szkoleniowych.

d) obowiązek denuncjacji
Instytucja obowiązana czyli np. diler samochodów, jeżeli otrzymał dyspozycję lub zlecenie przeprowadzenia transakcji, co do której zachodzi uzasadnione podejrzenie, że może ona mieć związek z popełnieniem przestępstwa prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu ma obowiązek niezwłocznie zawiadomić na piśmie Generalnego Inspektora.

Niedokonanie zawiadomienia jest zagrożone karą do 3 lat pozbawienia wolności.

Projekt przewiduje szereg wymogów związanych z dokonywaniem transakcji przez „osoby zajmujące eksponowane stanowiska polityczne”, co niewątpliwie sprzyjać powinno czystości życia publicznego.

W przypadku, w którym instytucja zobowiązana dokonuje transakcji istnieje konieczność:
1) wprowadzenia procedury, czy klient jest osobą zajmującą eksponowane stanowisko polityczne i dokonania ewentualnej oceny ryzyka;
2) stosowania środków zmierzających do ustalenia źródła pochodzenia wprowadzanych do obrotu wartości majątkowych;
3) prowadzenia stałej kontroli przeprowadzanych transakcji;
4) przy zawieraniu umowy z klientem może istnieć wymóg uzyskaniu zgody zarządu, wskazanego członka zarządu lub osoby wyznaczonej przez zarząd lub odpowiedzialnej za działalność instytucji obowiązanej.

Niestety w opinii autorów, w zakresie definicji „osoby zajmującej eksponowane stanowisko polityczne” z projektem nowelizacji dzieją się dziwne rzeczy...

W pierwszej, rządowej wersji projektu wprowadzona została osobliwa definicja „osoby zajmującej eksponowane stanowisko polityczne” tj. polityka, zgodnie z którą jest to "zagraniczna osoba fizyczna...". Innymi słowy, polski poseł, prezydent czy premier nie byłby objęty definicją "osoby zajmującej eksponowane stanowisko polityczne" w rozumieniu projektu.

W toku dalszych prac powyższy zapis uległ pewnej modyfikacji i w aktualnej wersji noweli zawiera on dodatek „osoby fizyczne... mające miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”.

Wbrew założeniom implementowanych dyrektyw nowela pozwala więc uznać, że szczególne procedury nie obejmują polityków krajowych oraz ich rodzin i najbliższych współpracowników. Powodów takiego rozwiązania próżno było szukać w uzasadnieniu do wstępnego projektu, co pozwalało mieć nadzieję, że było to jedynie niedopatrzenie jego twórców. Jednakże wersja, która opuściła komisję sejmową zdaje się wprost wskazywać, że taki jest świadomy zamiar twórców ustawy.

Nie można wszakże wykluczyć, że "błąd" wynika z błędnego zrozumienia dyrektywy 2006/70/WE, która posługuje się sformułowaniem "do kategorii [osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne]... zalicza się w stosownych przypadkach stanowiska na szczeblu wspólnotowym i międzynarodowym...". Jednakże lektura wersji polskiej i porównanie jej z wersjami w innych językach wskazuje, że intencją definicji było objęcie zakresem przepisów również polityków z zagranicy, a nie zawężenie zakresu jej stosowania. Jedyne zgodne z dyrektywą ograniczenia dotyczą "funkcjonariuszy średniego lub niższego szczebla".

Nie ulega wątpliwości, że nowela dostosowująca polskie prawo do regulacji unijnych jest potrzebna, ale na obecnym etapie szereg przepisów wymaga dopracowania.

W wielu wypadkach obowiązki przewidziane w projekcie wiązać się mogą ze znacznymi kosztami, bądź czasem potrzebnym na ich wdrożenie, dlatego niewykluczone, że część przedsiębiorców powinna już wcześniej zacząć przygotowywać się na wypadek przyjęcia projektu.

Pozostaje również mieć nadzieję, że w toku dalszych prac nad projektem posłowie zmienią definicję "osoby na eksponowanym stanowisku politycznym" chociażby poprzez zmianę aktualnego sformułowania "mająca miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" na "mająca miejsce zamieszkania na lub poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

Kamil Magda, Robert Nogacki
Kancelaria Prawna Skarbiec.Biz.